Tiedusteluvalvonnan organisointimalleja

21.10.2019 15.11
Kolumni

Tiedusteluvalvonta on organisoitu eri maissa hyvin erilaisilla tavoilla. Näin on tehty myös Suomea lähimpinä olevissa Pohjoismaissa ja muissa Euroopan maissa. Erilaisten organisointimallien taustalla on ollut tarve sovittaa tiedusteluvalvonta osaksi kunkin maan muuta valtio- ja oikeusjärjestystä. Valvottavan toiminnan luonteesta johtuen eroja on ilmeisesti aiheutunut myöskin kunkin maan poliittisesta historiasta ja sen mahdollisista kipukohdista.

Demokraattisessa oikeusvaltiossa on keskeistä ylimmän valtioelimen parlamentin ja riippumattomien tuomioistuinten kytkentä hallitusvallan alaiseen tiedustelutoimintaan. Kansainvälisissä yhteyksissä ulkoinen tiedusteluvalvonta jaetaankin usein parlamentaariseen, hallinnolliseen ja oikeudelliseen valvontaan.

Eri maiden erilaiset valvontaelimet eivät kuitenkaan aina ole tähän valtiovallan kolmijako-oppiin perustuvaan jaotteluun helposti sijoitettavissa. Jälleen valvottavan toiminnan luonteesta johtuen käytössä on myös sellaisia parlamentin asettamia elimiä, joiden kokoonpano poikkeaa parlamentin omien, istuvista parlamentaarikoista koostuvien elinten kokoonpanoista, ja sellaisia erityistuomioistuimia, joiden kokoonpano poikkeaa tavallisten, ammattituomareista koostuvien tuomioistuinten kokoonpanoista. Parlamentin asettamien valvontaelinten jäseninä voi olla entisiä ammattituomareita ja erityistuomioistuinten jäseninä entisiä parlamentaarikkoja.

Parlamentaarinen kytkentä tiedustelutoimintaan voi toteutua parlamentin asettamien tiedustelutoimintaa ohjaavien tai tiedustelutoimintaa valvovien elinten välityksellä. Kun toiminnan valvonta voi tarkoittaa sekä sen lainmukaisuuden että sen tarkoituksenmukaisuuden valvontaa, toiminnan ohjauksen ja valvonnan välinen ero voi olla hiuksenhieno. Parlamentin asettamat tiedustelutoimintaa ohjaavat elimet koostuvat yleensä istuvista parlamentaarikoista. Kuten edellä on todettu, parlamentin asettamien tiedustelutoimintaa valvovien elinten kokoonpano voi sen sijaan olla myös toisenlainen.

Suomessa tiedusteluvalvonta rakennettiin suomalaisen hallintoperinteen pohjalle. Eduskunnan uusi tiedusteluvalvontavaliokunta on lähtökohtaisesti samankaltainen istuvista kansanedustajista koostuva elin kuin eduskunnan muut valiokunnat, ja uuden tiedusteluvalvontavaltuutetun asema on lähtökohtaisesti samankaltainen kuin muiden erityisvaltuutettujen (tietosuojavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu ja lapsiasiavaltuutettu). Sisäministeriö ja puolustusministeriö valvovat alaisiaan tiedusteluviranomaisia lähtökohtaisesti samankaltaisesti kuin muutakin alaistaan hallintoa. Tiedustelumenetelmiä koskeville lupa-asioille ei luotu erityistuomioistuinta, vaan ne keskitettiin yhteen yleiseen alioikeuteen eli Helsingin käräjäoikeuteen.

Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävänä on valvoa tiedustelutoiminnan asianmukaisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta. Tiedustelutoiminnan asianmukaisuus on puhdasta tiedustelumenetelmien käytön lainmukaisuutta laaja-alaisempi käsite. Se sisältää myös yleisemmän vaatimuksen perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamisesta sekä suhteellisuusperiaatteen, vähimmän haitan periaatteen, tarkoitussidonnaisuuden periaatteen ja syrjintäkiellon noudattamisesta tiedustelutoiminnassa. Tarkoituksenmukaisuus tarkoittaa sitä, että tiedustelutoiminnan voimavarojen käyttö on toiminnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta oikein suunnattua ja tehokasta.

Eduskunnalla on tiedusteluvalvontavaliokuntansa kautta erityislaatuinen rooli tiedustelutoiminnan lainmukaisuutta valvovan tiedusteluvalvontavaltuutetun nimittämismenettelyssä. Valtioneuvoston on ennen nimitysasian ratkaisemista varattava tiedusteluvalvontavaliokunnalle tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. Tavanomaisen vuosikertomuksen antamismenettelyn lisäksi tiedusteluvalvontavaltuutettu saattaa merkittävät valvontahavaintonsa tiedusteluvalvontavaliokunnan käsiteltäviksi.

Tiedusteluvalvontavaliokunnan lisäksi myös eduskunnan muilla valiokunnilla on tiedusteluviranomaisten toimintaan ja sen valvontaan liittyviä tehtäviä osana eduskunnalle kuuluvaa lainsäädäntövallan käyttämistä ja valtiontaloudesta päättämistä. Hallituksen ja hallinnon toiminnan valvonnan osalta sisäministeriö ja Suojelupoliisi kuuluvat hallintovaliokunnan sekä puolustusministeriö ja Puolustusvoimat puolustusvaliokunnan toimialaan. Tiedustelutoimintaan liittyviin asioihin on kytköksiä myös perustuslakivaliokunnalla (perustuslaki ja tiedustelutoiminnan valvontaa koskeva lainsäädäntö), ulkoasiainvaliokunnalla (ulko- ja turvallisuuspolitiikka), lakivaliokunnalla (oikeusministeriön toimialaan kuuluvat tuomioistuinlaitos ja tiedusteluvalvontavaltuutettu), liikenne- ja viestintävaliokunnalla (sähköiseen viestintään kohdistuva tiedustelu), valtiovarainvaliokunnalla (valtion talousarvioesitys) sekä tarkastusvaliokunnalla (valtion taloudenhoidon laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden valvonta).

Tiedustelutoiminnan ylimmän tason ohjaus tapahtuu tiedustelutoiminnan painopisteet asettamalla. Ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteinen kokous käsittelee siviili- ja sotilastiedustelun kohteita koskevat painopisteet valmistelevasti. Sen jälkeen sisäministeriö antaa siviilitiedustelun painopisteet Suojelupoliisille ja puolustusministeriö sotilastiedustelun painopisteet Puolustusvoimille.

Eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtäviin kuuluu tiedustelutoiminnan painopisteiden seuraaminen ja arvioiminen. Kyse on turvallisuusympäristön muutosten seuraamisesta ja asetettujen painopisteiden tarkoituksenmukaisuuden arvioimisesta. Tiedusteluvalvontavaliokunta voi saattaa painopisteiden asettamista koskevat näkemyksensä tarvittaessa valtioneuvoston tai asianomaisen ministeriön tietoon. Erityisen merkityksellisissä tilanteissa tiedustelutoiminnan painopisteistä voidaan keskustella myös eduskunnan täysistunnossa.

Suomalainen tiedusteluvalvontajärjestelmä on eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunnan, sisäministeriön ja puolustusministeriön sekä Helsingin käräjäoikeuden osalta puhdasoppisesti valtiovallan kolmijaon mukainen. Tiedusteluvalvontavaltuutetun kaltaisen tiedustelutoiminnan lainmukaisuutta valvovan yksittäisvirkamiehen asemointi suhteessa valtiovallan kolmijako-oppiin on sen sijaan vaikeampaa. Myöskään muista maista ei löydy tiedusteluvalvontavaltuutetulle suoranaista esikuvaa. Anglosaksisten maiden tiedustelutoimintaa valvovilla Commissioner- ja Inspector General -instituutioilla on joitakin samankaltaisia piirteitä tiedusteluvalvontavaltuutetun kanssa, mutta nämä instituutiot kiinnittyvät kuitenkin asemaltaan ja tehtäviltään maidensa yleisiin hallintoperinteisiin.

Kimmo Hakonen
tiedusteluvalvontavaltuutettu