Tiedustelun oikeuslähteet ja tiedustelua koskevan sääntelyn johdonmukaisuus

Lakien tulkinnassa käytetään oikeuslähteitä. Lakien tulkintaa voidaan tukea oikeudellisia käsitteitä analysoimalla sekä oikeudellisia käsitteitä ja oikeusnormeja systematisoimalla. Tulkintaa tarvitaan esimerkiksi tarkkailutyyppisiä salaisia tiedonhankintamenetelmiä koskevia säännöksiä sovellettaessa.

Oikeuslähteet jaotellaan yleensä vahvasti velvoittaviin, heikosti velvoittaviin ja sallittuihin. Kansallisten oikeuslähteiden yläpuolella on lisäksi ylikansallista normistoa.
 
Laki itsessään on vahvasti velvoittava oikeuslähde. Heikosti velvoittavia oikeuslähteitä ovat lainvalmisteluaineistosta eli lakien esitöistä ilmenevä lainsäätäjän tarkoitus ja korkeimpien oikeuksien ennakkopäätökset eli prejudikaatit. Sallittuja oikeuslähteitä ovat oikeustieteelliset kirjoitukset ja oikeusvertailu eli vertailu ulkomaiden lainsäädäntöön.

Ylikansalliset normit

Ylikansallisiin normeihin kuuluvat muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan unionin lainsäädäntö. Ylikansallisia normeja muodostuu myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöistä.

Kansallisen turvallisuuden alalla ylikansallisten normien soveltamisessa on haasteena kansallisen turvallisuuden kansallisuus.

Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansallinen turvallisuus ei kuulu sinällään unionin toimialaan. Esimerkiksi terrorismin torjunnan osalta unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan alaan kuuluvat oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla ja poliisiyhteistyö sivuavat kuitenkin kansallisen turvallisuuden suojaamista. Myös unionin muulla sääntelyllä voi olla kytkentöjä sen jäsenvaltioiden kansallisen turvallisuuden suojaamiseen.

Ulkomaantiedustelu loukkaa kohdevaltion suvereniteettia, mutta valtiot sietävät sitä johonkin rajaan saakka.

Kansalliset kansainvälisen oikeuden tulkinnat voivat erota toisistaan kansallisen turvallisuuden sallittujen suojaamiskeinojen sekä jopa sodan ja rauhan välisen rajanvedon osalta.

Lakien esityöt

Lainvalmisteluaineistoa lakien tulkinnassa hyödynnettäessä on otettava huomioon muun muassa seuraavia seikkoja.

Lainsäädäntö kehittyy usein vaiheittain. Uudet säännökset ja niiden perustelut rakentuvat tällöin aiempien säännösten ja niiden perustelujen pohjalle. Aiempien säännösten perusteluja hyödynnettäessä on kuitenkin huomioitava säännöksiin tehdyt muutokset. Toisaalta toimintaympäristön muutos, esimerkiksi teknologinen kehitys, voi vaikuttaa säännösten tosiasialliseen sisältöön, vaikka säännöksiä ei sinällään muutettaisikaan.

Lainvalmisteluaineistoa hyödynnettäessä on otettava huomioon, että eduskunnan valiokunnat eivät pysty varsinkaan laajojen lakipakettien käsittelyn yhteydessä ottamaan käytännössä kantaa kaikkiin hallituksen esityksissä esitettyihin laintulkintoihin.

Silloin kun lakiehdotuksiin tehdään niiden eduskuntakäsittelyn yhteydessä muutoksia, tämä on huomioitava hyödynnettäessä hallituksen esityksiä lakien tulkinnassa.

Korkeimman oikeuden ennakkopäätökset

Rikostiedusteluun liittyvien salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevien korkeimman oikeuden päätösten määrä on vähäinen.

Siviili- ja sotilastiedustelulakien ensimmäisenä soveltamisvuonna tiedusteluvalvontavaltuutetulle ei ilmennyt aihetta kannella käräjäoikeuden tiedustelumenetelmien käyttöä koskevista päätöksistä hovioikeuteen.

Viranomaisten tarvetta kannella tuomioistuimen tiedustelumenetelmien, salaisten tiedonhankintakeinojen tai salaisten pakkokeinojen käyttöä koskevista päätöksistä vähentänee käytännössä se, että tällaiset päätökset eivät saa oikeusvoimaa. Jos tuomioistuin hylkää viranomaisen vaatimuksen, viranomainen voi myöhemmin tehdä uuden, samaa asiaa koskevan vaatimuksen perustelemalla sitä ilmenneillä uusilla seikoilla.

Oikeuskirjallisuus

Tähän mennessä julkaistu siviili- ja sotilastiedustelua koskeva oikeuskirjallisuus on perustunut pitkälti lainvalmisteluaineistoon.

Jatkossakin salassapitonäkökohdat rajoittavat mahdollisuuksia käydä siviili- ja sotilastiedustelusta julkista ammatillista keskustelua.

Ulkomaiden lainsäädäntö

Kotimaisten säännösten tulkinnassa voidaan hyödyntää muiden, erityisesti yhteiskunta- ja oikeusjärjestyksiltään samankaltaisten maiden tuoretta lainsäädäntöä. On kuitenkin huomattava, että suomalainen viranomaisten toimivaltuuksista lailla täsmällisesti ja tarkkarajaisesti säätämisen vaatimus on kansainvälisesti vertaillen varsin tiukka.

Siviili- ja sotilastiedustelulakeja valmisteltaessa oli yhtenä merkittävänä vertailukohtana Alankomaiden tiedustelulainsäädäntö. Parhaillaan ajankohtainen vertailukohta on Norjan uusi, vuoden 2021 alusta voimaan tuleva tiedustelulaki. Mielenkiintoisia ovat muun muassa lain signaalitiedustelua koskevat säännökset (tilrettelagt innhentning av grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon). Suomessa valtakunnanrajan ylittäviin signaaleihin kohdistuva tiedustelu on jaettu kahdeksi toimivaltuudeksi: tietoliikennetiedusteluksi ja radiosignaalitiedusteluksi.

Salaisen tiedonhankinnan sääntely

Salaisessa tiedonhankinnassa on kyse rikostiedustelusta eli salaisten pakkokeinojen käyttämisestä rikosten selvittämiseksi tai salaisten tiedonhankintakeinojen käyttämisestä rikosten estämiseksi sekä tiedustelumenetelmien käyttämisestä siviili- tai sotilastiedustelussa.

Toisaalta rikostiedustelu sekä toisaalta siviili- ja sotilastiedustelu eroavat toisistaan niin tiedustelun kohteiden, tiedustelun kohdentamisen kuin tiedustelutoimenpiteiden kohdistamisenkin osalta.

Rikostiedustelun kohteena ovat jo tehdyt tai hankkeilla olevat rikokset. Siviili- ja sotilastiedustelun kohteena on kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaava toiminta.

Rikostiedustelu kohdennetaan sellaisen henkilön toimintaan, jonka epäillään syyllistyneen tai oletetaan syyllistyvän tietynlaiseen rikokseen. Henkilö voi olla alkuvaiheessa tunnistamatonkin. Siviili- tai sotilastiedustelu kohdennetaan kansallista turvallisuutta uhkaavaan toimintaan liittyvän henkilön tai henkilöryhmän toimintaan taikka yleisemmin kansallista turvallisuutta uhkaavaan organisaatiotoimintaan ilman kytkentää tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään.

Tiedustelun kohteilla ja kohdentamisella on vaikutusta myös tiedustelussa käytettävien toimenpiteiden kohdistamiseen.

Salaista tiedonhankintaa koskevan sääntelyn historia ei ole kaiken kaikkiaankaan kovin pitkä.

Rikosten selvittämistä koskevaan silloiseen pakkokeinolakiin otettiin vuonna 1995 säännökset telekuuntelusta, televalvonnasta, teknisestä kuuntelusta, teknisestä katselusta ja teknisestä seurannasta sekä vuonna 2003 säännökset tukiasematietojen hankkimisesta. Jo vuoden 1987 teletoimintalaki oli tosin mahdollistanut teleyrityksen vaitiolovelvollisuudesta poikkeamisen luovutettaessa viestin tunnistamistietoja eräiden rikosten selvittämiseksi.

Rikosten estämistä koskevaan vuoden 1995 poliisilakiin otettiin säännökset tarkkailusta, teknisestä kuuntelusta, teknisestä katselusta ja teknisestä seurannasta. Lakiin lisättiin vuonna 2001 säännökset televalvonnasta ja vuonna 2005 säännökset telekuuntelusta ja tukiasematietojen hankkimisesta.

Vuoden 1995 poliisilakiin lisättiin vuonna 2001 myös säännökset peitetoiminnasta ja valeostosta rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi sekä vuonna 2005 myös säännökset tietolähdetoiminnasta ja teleosoitteen tai telepäätelaitteen yksilöintitietojen hankkimisesta.

Nykyisiin vuoden 2011 pakkokeinolakiin ja vuoden 2011 poliisilakiin otettiin edellä mainittuja salaisia tiedonhankintamenetelmiä koskevien säännösten lisäksi säännökset suunnitelmallisesta tarkkailusta, peitellystä tiedonhankinnasta, teknisestä laitetarkkailusta, tietolähteen ohjatusta käytöstä ja valvotusta läpilaskusta rikosten selvittämiseksi tai estämiseksi.

Siviili- ja sotilastiedustelulait tulivat voimaan vuonna 2019. Lakeihin sisällytettiin samat salaisen tiedonhankinnan toimivaltuudet kuin rikostiedustelussa, valvottu läpilasku pois lukien. Siviili- ja sotilastiedustelussa niiden lisäksi käytettävissä olevia tiedustelumenetelmiä ovat paikkatiedustelu, jäljentäminen, lähetyksen jäljentäminen, lähetyksen pysäyttäminen jäljentämistä varten ja tietoliikennetiedustelu.

Pelkästään sotilastiedustelussa käytettävissä olevia tiedustelumenetelmiä ovat radiosignaalitiedustelu ja ulkomaan tietojärjestelmätiedustelu. Varsinkin tietoliikennetiedustelun, radiosignaalitiedustelun ja ulkomaan tietojärjestelmätiedustelun suhde muihin tiedustelumenetelmiin voi vaatia tulkintaa.

Salaista tiedonhankintaa koskevien säännösten tulkinta

Uuden siviili- ja sotilastiedustelulainsäädännön tulkintaan ei ole saatavissa juurikaan tukea korkeimman oikeuden ennakkopäätöksistä tai oikeuskirjallisuudesta. Tiedustelulakien itsensä lisäksi keskeisenä oikeuslähteenä ovatkin niiden esityöt.

Salaista tiedonhankintaa koskevien lakien valmisteluaineiston hyödyntämiseen liittyy kuitenkin edellä kuvattuja lakien esitöiden hyödyntämisen haasteita.

Salaista tiedonhankintaa koskeva lainsäädäntö on kehittynyt edellä kuvatulla tavalla vaiheittain. Lisäksi useisiin säännöksiin on tehty muutoksia näiden vaiheiden välilläkin.

Salaisen tiedonhankinnan sääntely-ympäristön haastavuutta lisää nopea teknologinen kehitys. Viranomaisten toimivaltuuksien sääntelyn tulee olla täsmällistä ja tarkkarajaista, mutta sen tulisi olla toisaalta myös tekniikkariippumatonta. Viranomaisten lakisääteisten tehtävien toteuttamisen näkökulmasta teknologinen kehitys ei saisi tehdä toimivaltuutta tehottomaksi tilanteessa, jossa toimivaltuuden käytön muut laissa säädetyt edellytykset täyttyvät.

Salaista tiedonhankintaa koskevan lainsäädännön eduskuntakäsittelyihin on vaikuttanut lakipakettien huomattava laajuus. Tämä on koskenut viime vuosina niin esitutkinta-, pakkokeino- ja poliisilakien kokonaisuudistusta kuin uutta siviili- ja sotilastiedustelulainsäädäntöäkin. Eduskunnan valiokunnat eivät ole mietinnöillään ja lausunnoillaan vahvistaneet kaikkia hallituksen esityksissä esitettyjä laintulkintoja.

Siviili- ja sotilastiedustelua koskeviin lakiehdotuksiin tehtiin eduskuntakäsittelyn yhteydessä joitakin muutoksia, joista eräät ovat varsin merkittäviä. Tämä tulee huomioida hallituksen esityksiä lakien tulkinnassa hyödynnettäessä. Kuten usein käy, viime vaiheessa tehtyjen muutosten kaikkia seurannaisvaikutuksia ei huomattu ottaa huomioon säännöstasollakaan. Esimerkkinä edellä mainitun kaltaisesta muutoksesta on teknisen laitetarkkailun soveltamisalan laajentaminen koskemaan myös viestin sisältöä silloin, kun kyseessä ei ole välitettävänä oleva viesti.

Tarkkailutyyppisiä salaisia tiedonhankintamenetelmiä koskevan sääntelyn johdonmukaisuus

Lakien tulkintaa voidaan tukea oikeudellisia käsitteitä analysoimalla sekä oikeudellisia käsitteitä ja oikeusnormeja systematisoimalla. Tavoitteena on tällöin muodostaa oikeusjärjestyksestä johdonmukainen ja ristiriidaton kokonaisuus.

Salaisten tiedonhankintamenetelmien osalta näyttäisi laintulkintojen epäjohdonmukaisuutta voivan liittyä ainakin tarkkailutyyppisiin menetelmiin. Esitänkin seuraavassa ehdotukseni siitä, miten eräitä tällaisia menetelmiä koskevien säännösten ja niiden perustelujen pohjalta voitaisiin rakentaa johdonmukainen sääntelykokonaisuus.

Tarkkailu, suunnitelmallinen tarkkailu ja paikkatiedustelu

Tarkkailun, suunnitelmallisen tarkkailun sekä siviili- ja sotilastiedustelussa paikkatiedustelun yhteydessä tehdään aistinvaraisia havaintoja. Näköhavaintojen tekemisen tukena voidaan käyttää virkamiehen hallussa olevaa ja tämän reaaliaikaisesti käyttämää teknistä laitetta, esimerkiksi kiikareita. Näköhavainnot voidaan tallentaa virkamiehen hallussa olevalla ja tämän reaaliaikaisesti käyttämällä kameralla tai muulla sellaisella teknisellä laitteella. Siviili- ja sotilastiedustelussa voidaan jäljentää asiakirja tai esine.

Tekninen katselu

Teknisessä katselussa henkilöä taikka tilaa tai muuta paikkaa tarkkaillaan tai tallennetaan paikkaan sijoitetulla kameralla tai muulla sellaisella teknisellä laitteella. Tekninen laite voi toimia muutenkin kuin virkamiehen reaaliaikaisessa ohjauksessa.

Rikostiedustelussa käytettävää teknistä katselua koskevassa päätöksessä on mainittava katselutoimenpiteen kohteena oleva tila tai muu paikka. Kyse on paikasta, jossa rikostiedustelun kohdehenkilön voidaan olettaa todennäköisesti oleskelevan tai käyvän. Jos henkilö siirtyy päätöksessä mainitusta paikasta toiseen paikkaan, tekninen katselu uudessa paikassa edellyttää uuden päätöksen tekemistä.

Siviili- tai sotilastiedustelussa käytettävää teknistä katselua koskevassa päätöksessä on mainittava katselutoimenpiteen kohteena oleva henkilö tai henkilöryhmä taikka tila tai muu paikka. Katselutoimenpide voidaan kohdistaa tietyssä tilassa tai muussa paikassa oleskelevaan tai käyvään tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään, mutta henkilö tai henkilöryhmä ja tila tai muu paikka voivat olla myös katselutoimenpiteen vaihtoehtoisia kohteita. Jos katselutoimenpiteen kohteeksi on määritetty henkilö tai henkilöryhmä, teknistä katselua voidaan jatkaa henkilön tai henkilöryhmän siirtyessä paikasta toiseen.

Kun siviili- ja sotilastiedustelu voidaan kohdentaa kansallista turvallisuutta uhkaavaan toimintaan liittyvän henkilön tai henkilöryhmän toiminnan sijasta myös yleisemmin kansallista turvallisuutta uhkaavaan organisaatiotoimintaan ilman kytkentää tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään, katselutoimenpiteen kohteeksi voidaan määrittää myös tällaiseen toimintaan olennaisesti liittyvä tila tai muu paikka ilman kytkentää tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään.

Tekninen kuuntelu

Teknisessä kuuntelussa teknisellä laitteella kuunnellaan tai tallennetaan henkilön sellainen keskustelu, joka ei ole ulkopuolisten tietoon tarkoitettu. Kuuntelussa käytettävä tekninen laite voi olla virkamiehen hallussa oleva ja tämän reaaliaikaisesti käyttämä tai paikkaan sijoitettu. Paikkaan sijoitettu laite voi toimia muutenkin kuin virkamiehen reaaliaikaisessa ohjauksessa.

Rikostiedustelussa käytettävää teknistä kuuntelua koskevassa päätöksessä on mainittava kuuntelutoimenpiteen kohteena oleva tila tai muu paikka. Kyse on paikasta, jossa rikostiedustelun kohdehenkilön voidaan olettaa todennäköisesti oleskelevan tai käyvän. Jos henkilö ei oleskele kuunneltavassa paikassa, kuuntelu on keskeytettävä ja kuuntelulla saatu aineisto on hävitettävä. Jos henkilö siirtyy päätöksessä mainitusta paikasta toiseen paikkaan, tekninen kuuntelu uudessa paikassa edellyttää uuden päätöksen tekemistä.

Siviili- tai sotilastiedustelussa käytettävää teknistä kuuntelua koskevassa päätöksessä on mainittava kuuntelutoimenpiteen kohteena oleva henkilö tai henkilöryhmä taikka tila tai muu paikka. Kuuntelutoimenpide voidaan kohdistaa tietyssä tilassa tai muussa paikassa oleskelevaan tai käyvään tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään, mutta henkilö tai henkilöryhmä ja tila tai muu paikka voivat olla myös kuuntelutoimenpiteen vaihtoehtoisia kohteita. Jos kuuntelutoimenpiteen kohteeksi on määritetty henkilö tai henkilöryhmä, teknistä kuuntelua voidaan jatkaa henkilön tai henkilöryhmän siirtyessä paikasta toiseen.

Kun siviili- ja sotilastiedustelu voidaan kohdentaa kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavaan toimintaan liittyvän henkilön tai henkilöryhmän toiminnan sijasta myös yleisemmin kansallista turvallisuutta uhkaavaan organisaatiotoimintaan ilman kytkentää tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään, kuuntelutoimenpiteen kohteeksi voidaan määrittää myös tällaiseen toimintaan olennaisesti liittyvä tila tai muu paikka ilman kytkentää tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään. Mahdollisuus toteuttaa kuuntelua kyseisessä paikassa ei tällöin riipu siitä, keitä henkilöitä paikassa kulloinkin oleskelee tai käy. Tällaisella kuuntelulla saatu aineisto on hävitettävä, kun on käynyt ilmi, ettei aineistoa tarvita kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi.

Todettakoon vertailun vuoksi, että rikostiedustelussa käytettävää telekuuntelua tai televalvontaa koskevassa päätöksessä on mainittava toimenpiteen kohteena oleva teleosoite tai telepäätelaite ja siviili- tai sotilastiedustelussa käytettävää telekuuntelua tai televalvontaa koskevassa päätöksessä toimenpiteen kohteena oleva henkilö, teleosoite tai telepäätelaite. Jos toimenpiteen kohteeksi on siviili- tai sotilastiedustelussa määritetty henkilö, telekuuntelua tai televalvontaa voidaan kohdistaa kaikkiin henkilön hallussa oleviin tai hänen oletettavasti muuten käyttämiin teleosoitteisiin tai telepäätelaitteisiin.

Kun teleosoitteella tai telepäätelaitteella on tilaa tai muuta paikkaa kiinteämpi yhteys tiettyyn henkilöön, toimenpiteen kohteeksi määritetyn teleosoitteen tai telepäätelaitteen on sen sijaan kytkeydyttävä myös siviili- ja sotilastiedustelussa tiettyyn henkilöön tai tiettyihin henkilöihin, jotka voivat tosin olla alkuvaiheessa tunnistamattomiakin.   

Tekninen laitetarkkailu

Teknisessä laitetarkkailussa teknisen laitteen tai sen ohjelmiston toimintaa, sisältämiä tietoja tai yksilöintitietoja tarkkaillaan tai tallennetaan muuten kuin aistinvaraisesti. Tarkkailu voidaan toteuttaa ohittamalla tarkkailun kohteena olevan teknisen laitteen suojaus ja sijoittamalla laitteeseen tarkkailuun käytettävä ohjelmisto.

Jos teknistä laitetta ja sen toimintaa havainnoidaan ainoastaan ulkonaisesti, ei kyse ole teknisestä laitetarkkailusta. Havaintojen tekeminen ja tallentaminen voi tapahtua edellä tarkoitetulla tavalla tarkkailun, suunnitelmallisen tarkkailun tai paikkatiedustelun yhteydessä. Teknisen laitteen ja sen toiminnan ulkonaisessa havainnoinnissa voidaan käyttää myös teknistä katselua tai teknistä kuuntelua.

Kimmo Hakonen
Tiedusteluvalvontavaltuutettu