Ex ante, ex durante ja ex post – reaaliaikainen ja jälkikäteinen laillisuusvalvonta

Siviili- ja sotilastiedustelun parlamentaarinen valvonta ja laillisuusvalvonta on organisoitu eri valtioissa varsin eri tavoin. Eroavaisuuksien syynä on muun muassa siviili- ja sotilastiedustelun valvonnan asemoiminen osaksi kunkin valtion oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä sekä hallintoperinnettä.

Siviili- ja sotilastiedustelun laillisuusvalvonnan järjestelyjä kansainvälisesti vertailtaessa erotetaan yleensä toisistaan ex ante -valvonta ja ex post -valvonta. Ex ante -valvonta ajoittuu tiedustelumenetelmän käytön aloittamista edeltävään ajankohtaan ja ex post -valvonta tiedustelumenetelmän käytön lopettamisen jälkeiseen ajankohtaan. Kansainvälisissä yhteyksissä on alettu nyttemmin korostaa lisäksi ex durante -valvonnan eli tiedustelumenetelmän käytön aikaisen valvonnan merkitystä. Ex ante -valvonta liittyy tiedustelumenetelmän käytön edellytysten täyttymisen arvioimiseen. Ex durante -valvonnan ja ex post -valvonnan kohteena on paitsi tiedustelumenetelmän käyttö myös tiedustelumenetelmää käyttämällä saatujen tietojen käyttö. Ex ante -valvontaa ja ex durante -valvontaa voidaan luonnehtia reaaliaikaiseksi laillisuusvalvonnaksi sekä ex post -valvontaa jälkikäteiseksi laillisuusvalvonnaksi.

Reaaliaikainen laillisuusvalvonta

Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten kohdehenkilön perus- ja ihmisoikeuksiin merkittävästi puuttuvan tiedonhankinnan edellytetään perustuvan tuomioistuimen tai muun toimeenpanovallasta riippumattoman elimen antamaan lupaan. Meillä tällaisen luvan tiedustelumenetelmän käyttämiseen antaa Helsingin käräjäoikeus.

Siviili- ja sotilastiedustelun ex ante -valvontaa tukee meillä lisäksi siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten velvollisuus ilmoittaa tiedusteluvalvontavaltuutetulle reaaliaikaisesti tiedustelumenetelmien käyttöä koskevista omista päätöksistään sekä tiedusteluvalvontavaltuutetun läsnäolo- ja puheoikeus tiedustelumenetelmää koskevaa lupa-asiaa tuomioistuimessa käsiteltäessä ja oikeus kannella tuomioistuimen lupa-asiassa antamasta päätöksestä.

Siviili- ja sotilastiedustelun ex durante -valvontaa tukee meillä puolestaan tiedusteluvalvontavaltuutetun oikeus saada siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisilta tietoja ja selvityksiä sekä oikeus tehdä tarkastuksia siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tiloihin ja tietojärjestelmiin.

Tiedusteluvalvontavaltuutettu voi määrätä tiedustelumenetelmän käytön keskeytettäväksi tai lopetettavaksi, jos hän pitää tiedustelumenetelmän käyttöä koskevaa siviili- tai sotilastiedusteluviranomaisen omaa päätöstä lainvastaisena (ex ante -valvonta) taikka jos hän katsoo, että siviili- tai sotilastiedusteluviranomainen menettelee tuomioistuimen antamaan lupaan tai omaan päätökseensä perustuvassa tiedustelumenetelmän käytössä lainvastaisesti (ex durante -valvonta).

Jälkikäteinen laillisuusvalvonta

Meillä tiedusteluvalvontavaltuutetun oikeus saada siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisilta tietoja ja selvityksiä sekä oikeus tehdä tarkastuksia siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tiloihin ja tietojärjestelmiin tukee myös siviili- ja sotilastiedustelun jälkikäteistä laillisuusvalvontaa. Tiedusteluvalvontavaltuutetun tiedonhankinta voi liittyä tiedusteluvalvontavaltuutetun oma-aloitteisiin valvontatoimiin tai tiedusteluvalvontavaltuutetun vastaanottamiin kanteluihin ja tutkimispyyntöihin. Tiedusteluvalvontavaltuutetun oma-aloitteisia valvontatoimia kohdennetaan muun muassa siviili- ja sotilastiedustelun yhteydessä syntyneeseen dokumentaatioon, esimerkiksi tiedustelumenetelmien käytöstä laadittuihin pöytäkirjoihin.

Tiedusteluvalvontavaltuutettu voi jälkikäteisinä laillisuusvalvonnallisina seuraamuksina 1) kiinnittää siviili- tai sotilastiedusteluviranomaisen huomiota lain tai hyvän hallintotavan mukaiseen menettelyyn tai perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista edistäviin näkökohtiin, 2) saattaa siviili- tai sotilastiedusteluviranomaisen tietoon käsityksensä lainmukaisesta menettelystä taikka 3) antaa siviili- tai sotilastiedusteluviranomaiselle huomautuksen vastaisen varalle. Tiedusteluvalvontavaltuutettu voi myös ilmoittaa asian esitutkinnan toimittamisesta päättävälle viranomaiselle.   

Ennakollinen laillisuusvalvonta

Siviili- ja sotilastiedustelun laillisuusvalvonta voi olla yksittäistapauskohtaisen reaaliaikaisen tai jälkikäteisen laillisuusvalvonnan lisäksi luonteeltaan ennakollista eli lainvastaisuuksia ennalta ehkäisevää. Lainvastaisuuksia ennaltaehkäisevät erityisesti siviili- ja sotilastiedustelua koskevan sääntelyn selkeys sekä sääntelyn soveltajien asianmukainen koulutus ja ohjeistus. Tiedusteluvalvontavaltuutettu voi tukea osaltaan lainvastaisuuksien ennaltaehkäisemistä muun muassa käsittelemällä siviili- ja sotilastiedustelua koskevaa sääntelyä ja sen tulkintaa esimerkiksi vuosikertomuksissaan ja käsillä olevan kaltaisissa kolumneissaan sekä osallistumalla sääntelyn soveltajien koulutustapahtumiin itsenäisen ja riippumattoman ulkoisen laillisuusvalvojan rooliinsa sopivalla tavalla.

Laillisuusvalvojien erilaiset roolit

Siviili- ja sotilastiedustelun laillisuusvalvontaa järjestettäessä on otettava huomioon mahdolliset laillisuusvalvojien rooliristiriidat.

Ulkoisen laillisuusvalvojan on luonnollisestikin oltava itsenäinen ja riippumaton suhteessa valvomiinsa siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisiin. Ex ante -valvonta tai ex durante -valvonta ei saa tarkoittaa siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten oikeudellisena neuvonantajana toimimista taikka ex durante -valvonta äärimmillään tiedustelumenetelmän käytön operatiiviseen johtamiseen osallistumista. Toisaalta ulkoisen laillisuusvalvojan kiinteä yhteys siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisiin sekä niiden virkamiehiin mahdollistaa tehokkaan tiedonsaannin myös tulkinnanvaraisista kysymyksistä ja jopa väärinkäytöksistä.

Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen viime vuonna antamassa Ruotsin signaalitiedustelua ja sen valvontaa koskeneessa ratkaisussa nostettiin esiin reaaliaikaisen ja jälkikäteisen laillisuusvalvonnan eriyttämisen merkitys. Taustalla on huoli siitä, että jos sama elin harjoittaa sekä reaaliaikaista että jälkikäteistä laillisuusvalvontaa, tämä voi johtaa tilanteisiin, joissa elimen olisi jälkikäteisen laillisuusvalvonnan yhteydessä arvioitava tavallaan myös omaa toimintaansa. Toisaalta laillisuusvalvojan arviot perustuvat aina arviointiajankohtana käytettävissä oleviin tietoihin. Jos jälkikäteisen laillisuusvalvonnan yhteydessä tulee tietoon uusia seikkoja, laillisuusvalvoja ei ole sidottu reaaliaikaisen laillisuusvalvonnan yhteydessä tekemiinsä arvioihin.

Suomen tiedustelulakeja valmisteltaessa yhtenä verrokkina käytetyssä Alankomaissa siviili- ja sotilastiedustelun jälkikäteistä laillisuusvalvontaa harjoittava elin pyrkii parhaillaan suuntaamaan toimintaansa myös ex durante -tyyppiseen reaaliaikaiseen laillisuusvalvontaan. Lisäksi Alankomaissa on valmisteilla valtiollisten kyberhyökkäysten torjuntaan liittyvä laki, joka mahdollistaisi siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisille nykyistä ketterämmän tiedustelumenetelmien käytön digitaalisen toimintaympäristön nopeasti muuttuvissa tilanteissa sekä siirtäisi valvonnan painopistettä tältä osin ex ante -valvonnasta ex durante -valvontaan.

Kuten edellä on käynyt ilmi, meillä tiedusteluvalvontavaltuutetun tehtävät ja toimivaltuudet liittyvät niin ex ante -valvontaan, ex durante -valvontaan kuin ex post -valvontaankin. Lisäksi oma kysymyksensä on tiedusteluvalvontavaltuutetun moniroolisuus tiedustelumenetelmiä koskevien lupa-asioiden tuomioistuinkäsittelyiden yhteydessä. Kun tiedusteluvalvontavaltuutettu käyttää läsnäolo- ja puheoikeuttaan sekä oikeuttaan kannella, valtuutetun voi katsoa toimivan samanaikaisesti tiedustelutoiminnan laillisuusvalvojan, tuomioistuimen ratkaisutoimintaa tukevan tiedustelulainsäädännön asiantuntijan ja eräänlaisen tiedustelumenetelmän käytön kohteena olevan henkilön julkisen asiamiehen rooleissa. Riippumattomien tuomioistuinten toiminnan valvonta ei kuulu tiedusteluvalvontavaltuutetun toimivaltaan.

Yleisellä tasolla tapahtuvaan ennakolliseen laillisuusvalvontaan ei liity samanlaista laillisuusvalvojan itsenäisyyden ja riippumattomuuden vaarantumisen mahdollisuutta kuin yksittäistapauskohtaiseen ex ante -tyyppiseen tai ex durante -tyyppiseen reaaliaikaiseen laillisuusvalvontaan.

Kimmo Hakonen
tiedusteluvalvontavaltuutettu