Faktaa vai fiktiota
Siviili- ja sotilastiedustelussa on kyse kansallista turvallisuutta vakavasti vaarantavaa toimintaa koskevien tietojen salaisesta hankkimisesta. Siviili- ja sotilastiedusteluun liittyy monenlaista tietojen oikeellisuuden ja riittävyyden arviointia.
Riskinarviointi viranomaisten toimivaltuuksia koskevan sääntelyn ja sääntelyn soveltamisen kehyksenä
Viranomaisten toimivaltuuksien ja toimivaltuuksien käytön hyväksyttävyys määräytyy torjuttavan uhan vakavuuden ja torjuttavan uhan todennäköisyyden perusteella. Mitä vakavampaa uhkaa torjutaan, sitä matalamman kynnyksen toimivaltuudet voivat olla hyväksyttäviä.
Kansallista turvallisuutta vaarantavaa toimintaa on pidetty muun muassa kansainvälisten tuomioistuinten oikeuskäytännössä vakaviakin rikoksia vahvempana viranomaisten toimivaltuuksien ja toimivaltuuksien käytön perusteena. Tämä mahdollistaa siviili- ja sotilastiedustelun perusluonteeseen kuuluvan heikkojen signaalien ja epävarmojen tietojen yhdistelemisen. Rikostorjunnan toimivaltuuksiin liittyy siviili- ja sotilastiedustelun toimivaltuuksia tiukempi vaatimus toimivaltuuksia koskevan sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta toimivaltuuksien käytön kohteena olevan toiminnan ja kohteena olevien henkilöiden osalta.
Tiedonhankinta ja tiedonsaanti siviili- ja sotilastiedustelussa
Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten toimivaltuudet voidaan jaotella tiedonhankintatoimivaltuuksiin, tiedollisiin toimivaltuuksiin ja mahdollisiin vaikuttamistoimivaltuuksiin. Tiedollisissa toimivaltuuksissa on kyse viranomaisten oikeudesta käsitellä eli muun muassa saada ja luovuttaa tietoja.
Siviili- ja sotilasviranomaisten tiedonhankintaan ja tiedonsaantiin liittyvien toimivaltuuksien käytön perusteina olevat tiedot esitetään tiedustelumenetelmien käyttöä koskevissa siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tuomioistuimelle tekemissä lupavaatimuksissa ja siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten omissa päätöksissä sekä siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tekemissä tietopyynnöissä. Toimivaltuuksien käytön perusteissa on kyse tiedonhankinnan osalta tiedustelumenetelmien käytön edellytysten täyttymisestä ja tiedonsaannin osalta saatavien tietojen tarpeellisuudesta tai välttämättömyydestä tiedustelutehtävän kannalta.
Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tiedonsaanti voi perustua siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten lakisääteisiin tiedonsaantioikeuksiin tai tiedonsaantimahdollisuuksiin eli tietojen luovuttajien velvollisuuteen tai oikeuteen luovuttaa tiedot siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisille. Vaatimus tietojen välttämättömyydestä liittyy erityisesti sellaiseen tiedonsaantiin, jossa saatavien tietojen tyyppejä ei ole yksilöity säädöstasolla tai jossa saatavat tiedot ovat erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia henkilötietoja. Tiedonsaannin sääntelyssä on kyse myös tietojen pyytämistä ja tietojen luovuttamista koskevasta päätöksentekomenettelystä sekä siihen liittyvästä luovutettavien tietojen tarpeellisuuden tai välttämättömyyden arviointia koskevasta vastuunjaosta tiedot saavien siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten ja tiedot luovuttavien toisten viranomaisten tai yksityisten tahojen välillä.
Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten mahdollinen vaikuttamistoiminta ja mahdolliset vaikuttamistoimivaltuudet ovat oma siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tiedonhankinnasta ja tiedonsaannista erillinen kysymyksensä. Tiedot liittyvät vaikuttamistoimintaan paitsi vaikuttamistoimivaltuuksien käytön perusteiden myös informaatiovaikuttamisen sisällön osalta. Torjuttava tai toteutettava informaatiovaikuttaminen voi sisältää sekä oikeiden että väärien tai harhaanjohtavien tietojen levittämistä.
Tietojen luovuttaminen siviili- ja sotilastiedustelussa
Siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksena on ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittisen päätöksenteon taikka siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten oman tai toisten viranomaisten kansallista turvallisuutta suojaavan toiminnan tukeminen. Siviili- ja sotilastiedustelulla voidaan tukea myös viranomaisten tai yksityisten tahojen kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhilta suojautumista.
Siviili- ja sotilastiedustelun eri tarkoitusten perusteella sen alalajeja ovat strategisen tason siviili- ja sotilastiedustelu sekä operatiivisen tason siviilitiedustelu, siviilivastatiedustelu, sotilastiedustelu ja sotilasvastatiedustelu. Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä voidaan käyttää kaikkien siviili- ja sotilastiedustelun alalajien yhteydessä.
Strategisen tason siviili- ja sotilastiedustelun yhteydessä luovutetaan ilmiötason tietoja ylimmälle valtiojohdolle sen turvallisuuspoliittisessa päätöksenteossa hyödynnettäväksi. Operatiivisen tason sotilastiedustelun yhteydessä käytetään organisaatiotason tietoja sotilasviranomaisten sotilaalliseen maanpuolustukseen varautumisen tarkoituksessa. Operatiivisen tason siviilitiedustelun, siviilivastatiedustelun ja sotilasvastatiedustelun yhteydessä käytetään tai luovutetaan henkilötietoja tai muita tietoja kansallista turvallisuutta uhkaavien vaaratilanteiden ja rikosten ennaltaehkäisemisen, ennalta estämisen tai estämisen, keskeyttämisen, paljastamisen ja selvittämisen tarkoituksessa. Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten oikeus tai velvollisuus luovuttaa kansallisen turvallisuuden suojaamisen tukemisen tarkoituksessa hankkimiaan tietoja muihin tarkoituksiin on oma kysymyksensä.
Varsinainen rikostorjunta eli vaaratilanteiden ja rikosten estäminen, keskeyttäminen, paljastaminen ja selvittäminen koskee konkreettisia vaaratilanteita ja rikoksia. Varsinaiseen rikostorjuntaan myöskin liittyvä vaaratilanteiden ja rikosten ennalta estäminen on uhkaperusteisena rikostunnusmerkistöihin välillisemmin kytkeytyvää. Vaaratilanteiden ja rikosten ennaltaehkäiseminen on vielä aikaisempaan vaiheeseen ajoittuvaa. Vaaratilanteiden ja rikosten ennaltaehkäisemisen elementti voi liittyä ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittiseen päätöksentekoon ja sotilasviranomaisten sotilaalliseen maanpuolustukseen varautumiseen sekä ilmiö- tai henkilötason rikoksentorjuntaan. Esimerkiksi huolta aiheuttaviin henkilöihin liittyvässä yhteistyössä sosiaali- ja terveydenhuollon kanssa voi olla kyse konkreettisten rikosten estämisestä, uhkaperusteisesta rikosten ennalta estämisestä sekä henkilöitä tukevasta rikoksentorjunnasta näiden elinolosuhteisiin vaikuttamalla. Vaaratilanteiden ja rikosten estämistä, ennalta estämistä ja ennaltaehkäisemistä voivat tukea myös poliisin, Tullin, Rajavartiolaitoksen ja Puolustusvoimien harjoittamat yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen, tullivalvonta, rajavalvonta ja aluevalvonta niihin liittyvä yleisvalvonta ja lupahallinto mukaan lukien. Sama voi koskea myös muiden lupa- ja valvontaviranomaisten toimintaa.
Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten toisille viranomaisille luovuttamia tietoja voidaan hyödyntää kyseisten viranomaisten toiminnan suuntaamisessa taikka kyseisten viranomaisten yksilöiden perusoikeuksiin puuttuvien toimivaltuuksien käytön tai yksilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavan päätöksenteon perusteena. Viranomaisten toiminnan suuntaaminen voi olla viranomaisten käytettävissä olevien resurssien ilmiö- tai tilannekohtaista kohdentamista taikka viranomaisten toiminnan ja siihen liittyvän toimivaltuuksien käytön yksittäistapauskohtaista organisaatio- tai henkilötason kohdistamista. Tietojen viranomaisten toimivaltuuksien käytön kohdistamisessa hyödyntäminen voi tarkoittaa myös viranomaisten oman jatkotiedonhankinnan suuntaamista. Yksilöiden perusoikeuksiin puuttuvat viranomaisten toimivaltuudet voivat olla kotirauhaan ja luottamuksellisen viestin salaisuuteen puuttuvia tiedonhankintatoimivaltuuksia, henkilötietojen suojaan puuttuvia tiedollisia toimivaltuuksia sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen ja omaisuuteen puuttuvia vaikuttamistoimivaltuuksia. Rikostorjunnan osalta viranomaisten tiedonhankintatoimivaltuudet ja vaikuttamistoimivaltuudet liittyvät yleensä konkreettisten vaaratilanteiden ja rikosten estämiseen, keskeyttämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen. Parhaillaan on kuitenkin harkittavana myös uhkaperusteisen rikostiedustelun ja siihen liittyvien tiedonhankintatoimivaltuuksien käytön mahdollistaminen. Tiedolliset toimivaltuudet voivat liittyä myös vaaratilanteiden ja rikosten ennalta estämiseen ja joiltakin osin myös vaaratilanteiden ja rikosten ennaltaehkäisemiseen. Muiden kuin henkilötietojen käsittelyyn ei liity samanlaisia rajoituksia kuin henkilötietojen käsittelyyn. Yksilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttava päätöksenteko voi olla päätöksentekoa rikosasioissa rikosprosessin eri vaiheissa ja päätöksentekoa hallintoasioissa.
Siviili- ja sotilastiedustelun salassapito ja suojaaminen
Siviili- ja sotilastiedustelun kohteena olevasta toiminnasta aiheutuvan uhan vakavuuden vuoksi siviili- ja sotilastiedustelun kohteet, menetelmät ja suorituskyvyt ovat laaja-alaisesti ja pitkäkestoisesti salassa pidettäviä. Siviili- ja sotilastiedustelun salassapidon tarkoituksena voi olla käynnissä olevan tiedustelumenetelmän käytön turvaaminen, kansallisen turvallisuuden varmistaminen ja hengen tai terveyden suojaaminen. Kansallisen turvallisuuden varmistaminen ja hengen tai terveyden suojaaminen voivat liittyä myös kansainvälisen tiedusteluyhteistyön ja tietolähdetoiminnan toimintaedellytysten ylläpitämiseen. Siviili- ja sotilastiedustelun salassapito vaikuttaa sen yleisöjulkisuuteen ja asianosaisjulkisuuteen sekä siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten oikeuteen tai velvollisuuteen luovuttaa siviili- ja sotilastiedusteluun liittyviä tietoja toisille viranomaisille tai yksityisille tahoille. Siviili- ja sotilastiedustelun salassapito rajoittaa samalla mahdollisuuksia tiedustelutietojen oikeellisuuden ja riittävyyden sekä tiedustelutietojen pohjalta laadittuihin tiedusteluanalyyseihin sisältyvien johtopäätösten pätevyyden siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisista riippumattomaan ulkoiseen arviointiin.
Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tiedonhankinnan ja tiedonsaannin suojaaminen voi liittyä viranomaisaseman ilmaisematta jättämiseen tietojen hankkimisen yhteydessä, tietojen hankkimisen paljastumisen estämiseen vääriä, harhauttavia tai peiteltyjä tietoja, rekisterimerkintöjä tai asiakirjoja passiivisesti käyttämällä sekä tietojen hankkimiseen vääriä, harhauttavia tai peiteltyjä tietoja, rekisterimerkintöjä tai asiakirjoja aktiivisesti hyödyntämällä. Vääriä, harhauttavia tai peiteltyjä tietoja, rekisterimerkintöjä tai asiakirjoja passiivisesti käyttämällä voidaan suojata myös tietolähdettä. Väärien, harhauttavien tai peiteltyjen tietojen, rekisterimerkintöjen tai asiakirjojen aktiivista hyödyntämistä sisältäviä tiedustelumenetelmiä ovat peitelty tiedonhankinta, peitetoiminta, valeosto ja osin myös tietolähdetoiminta.
Siviili- ja sotilastiedustelun suojaamiseen liittyy myös kysymys siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten mahdollisuudesta jättää tiedonhankintaa ja tiedonsaantia koskevan päätöksenteon tai tietojen luovuttamisen yhteydessä antamatta siviili- ja sotilastiedustelun kohteiden, menetelmien tai suorituskykyjen paljastumiseen johtavia tietoja.
Tiedustelumenetelmien käyttöä koskevien lupavaatimusten ja päätösten sekä tietopyyntöjen perusteiksi tulee esittää oikeat ja käyttötarkoituksensa kannalta riittävät tiedot. Tämä mahdollistaa tiedustelumenetelmien käyttöä koskevien lupavaatimusten asianmukaisen tuomioistuinkäsittelyn ja siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten omien tiedustelumenetelmien käyttöä koskevien päätösten asianmukaisen laillisuusvalvonnan sekä tiedonsaannin edellytysten täyttymisen arvioinnin tietojen luovuttajan toimesta. Kaikki siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tiedossa olevat aiheeseen liittyvät tiedot eivät ole välttämättä tiedustelumenetelmien käytön ja tiedonsaannin edellytysten täyttymisen arvioinnin kannalta merkityksellisiä, mutta toisaalta sinällään oikeatkin tiedot voivat muodostaa puutteellisuutensa vuoksi harhaanjohtavan perustan tiedustelumenetelmien käytön ja tiedonsaannin edellytysten täyttymisen arvioinnille. Oma kysymyksensä on tiedustelumenetelmien käytön tai tiedonsaannin edellytysten täyttymisen arvioinnin kannalta merkityksellisten tietojen siviili- ja sotilastiedustelun suojaamisen tarkoituksessa tapahtuva antamatta jättäminen silloin, kun ei ole kyse edellytysten täyttymistä vastaan puhuvien vaan niiden täyttymisen puolesta puhuvien tietojen antamatta jättämisestä. Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaiset joutuvat tällöin tekemään valinnan toisaalta kyseisten tietojen antamisen ja toisaalta tiedustelumenetelmien käytön tai tiedonsaannin mahdollisen estymisen välillä.
Myös tietoja toisille viranomaisille tai yksityisille tahoille luovutettaessa luovutettavien tietojen tulee olla oikeita ja käyttötarkoituksensa kannalta riittäviä. Tietojen riittävyyden osalta on vaikutusta sillä, luovutetaanko tiedot toisten viranomaisten toiminnan suuntaamisessa vai niiden toimivaltuuksien käytön tai päätöksenteon perusteena hyödynnettäväksi. Arvioitaessa mahdollisuutta jättää siviili- ja sotilastiedustelun suojaamisen tarkoituksessa joitakin sinällään merkityksellisiä siviili- ja sotilastiedusteluun liittyviä tietoja antamatta joudutaan ottamaan huomioon erilaisia osin keskenään vastakkaisia yleisiin ja yksityisiin etuihin liittyviä näkökohtia. Yleiset edut voivat tarkoittaa toisaalta siviili- ja sotilastiedustelun suojaamista sekä toisaalta rikosten ja muiden lainvastaisten tekojen estämistä ja niistä vastuuseen saattamista ja rikos- ja hallintoasioita koskevan päätöksenteon oikeellisuutta eli päätöksenteon perustumista oikeisiin ja riittäviin tietoihin. Yksityiset edut voivat puolestaan liittyä siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten toiminnan ja siihen liittyvien toimivaltuuksien käytön kohteiden, rikosten ja muiden lainvastaisten tekojen tekijöiden ja kohteiden sekä rikos- ja hallintoasioiden asianosaisten tiedonsaantioikeuksiin. Rikosten ja muiden lainvastaisten tekojen tekijöiden ja kohteiden sekä rikos- ja hallintoasioiden eri asianosaisten intressit voivat olla tässä suhteessa erisuuntaiset.
Rikos- ja hallintoasioita koskevan päätöksenteon tulee perustua oikeisiin ja riittäviin tietoihin, jota lähtökohtaa asian selvittämistä ja näytön arviointia koskevat menettelylliset säännöt voivat tosin muokata. Rikosasioita koskevassa päätöksenteossa on oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuuteen liittyvänä menettelyllisenä vähimmäisvaatimuksena rikosprosessin eri osapuolten käytettävissä olevien tietojen yhdenmukaisuus (equality of arms). Siviili- ja sotilastiedustelun osalta erityistä suojaamistarvetta voi liittyä esimerkiksi kansainvälisen tiedusteluyhteistyön yhteydessä tai tietolähteiltä saatuihin tietoihin. Suojaamistarve voidaan pyrkiä yhteensovittamaan rikosprosessin eri osapuolten käytettävissä olevien tietojen yhdenmukaisuuden vaatimuksen kanssa organisatorisia palomuureja käyttämällä. Tällöin siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisilla ei ole rikosten selvittämiseen liittyviä tehtäviä ja toimivaltuuksia, eivätkä suojattavat tiedot tule minkään rikosprosessin osapuolen hyödynnettäväksi. Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä käyttämällä saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamista koskevassa niin kutsutussa palomuurisääntelyssä on huomioitu erikseen siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten mahdollisuus luovuttaa aina tietoja syyttömyyttä tukevaksi selvitykseksi.
Siviili- ja sotilastiedustelun salassapitoon ja suojaamiseen liittyy myös kysymys siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten oikeudesta tai velvollisuudesta ilmoittaa tietoonsa tulleista epäillyistä rikoksista tai muista lainvastaisista teoista toimivaltaisille viranomaisille taikka myötävaikuttaa sellaisiin tekoihin puuttumiseen tai rikos- ja hallintoasioita koskevan päätöksenteon oikeellisuuteen hallussaan olevia tietoja toimivaltaiselle viranomaiselle luovuttamalla. Epäillyt rikokset tai muut lainvastaiset teot sekä rikos- ja hallintoasioita koskeva päätöksenteko voivat olla kansalliseen turvallisuuteen ja siten siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten lakisääteisiin tehtäviin liittyviä tai niihin liittymättömiä. Epäillyt rikokset tai muut lainvastaiset teot voivat liittyä myös siviili- ja sotilastiedustelutoimintaan. Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmillä saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamista koskeva palomuurisääntely on kulloisenkin rikoksen rangaistusasteikosta riippuen tietojen luovuttamiseen velvoittavaa, tietojen luovuttamisen mahdollistavaa tai tietojen luovuttamisen estävää.
Kimmo Hakonen
tiedusteluvalvontavaltuutettu