Kurkistuksia kansallisen turvallisuuden kaleidoskooppiin

Olen pyrkinyt ensimmäisessä vuosikertomuksessani systematisoimaan tiedusteluun liittyviä oikeudellisia käsitteitä ja asemoimaan tiedustelulainsäädäntöä osaksi muuta oikeusjärjestystä. Tehtävä ei ole helppo, kun näkökulman vaihtuessa näyttäisi vaihtuvan myös säänneltävä kohde.

Tiedustelulaeissa tiedustelulla tarkoitetaan tiedonhankintaa kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta. Rikostiedustelusta rikosten estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi sekä niin kutsutusta rynnäkkötarkkailusta viranomaistoimenpiteen turvalliseksi suorittamiseksi on säädetty erikseen. Rynnäkkötarkkailussa on kyse yksittäiseen viranomaisoperaatioon liittyvästä taktisesta tiedustelusta.

Turvallisuusviranomaisten toiminnan ja ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittisen päätöksenteon tulee luonnollisestikin olla tietoon perustuvaa. Yhteiskunnallisessa päätöksenteossa on kyse arvovalinnoista, mutta päätöksiä tekevillä tulisi olla käytettävissään mahdollisimman oikeat ja täydelliset tiedot valintojensa pohjaksi. Päätöksentekoa tukevan tiedonhankinnan on näin ollen oltava objektiivista. Tiedustelun kohteiden toiminnan onnistunut ennakointi edellyttää niiden arvopohjan ja ajattelutavan ymmärtämistä.

Kansallisen turvallisuuden suojaaminen tarkoittaa vallitsevan yhteiskuntajärjestyksen ylläpitämistä ja viime kädessä kansakunnan elinmahdollisuuksien turvaamista. Vallitseva yhteiskuntajärjestys tarkoittaa meillä kansanvaltaista oikeusvaltiota ja sen perusoikeusjärjestelmää. Tiedustelua harjoitetaan vallitsevan oikeusjärjestelmän puitteissa: meillä tiedustelutoiminnan rajat määrittävät yleisellä tasolla ylin valtioelin eduskunta ja yksittäistapauksellisesti riippumaton tuomioistuin. Kansallista turvallisuutta suojattaessa ei väheksytä kansainvälisen yhteistyön merkitystä koko ihmiskuntaa uhkaavien ilmiöiden torjunnassa, mutta tunnustetaan epätäydellisen maailman realiteettina se, että eri valtioiden ja ihmisryhmien intressit eivät ole aina yhdensuuntaiset.

Turvallisuusuhan käsite tiedustelutoiminnassa

Kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaava toiminta täyttäisi tietyn yksittäisen rikoksen asteelle edettyään yleensä maanpetos-, valtiopetos- tai terrorismirikoksen tunnusmerkistön. Kaikki vakavatkaan rikokset eivät sen sijaan uhkaa kansallista turvallisuutta. Toisaalta tiedustelun kohteena voi olla myös sellainen vieraan valtion harjoittama Suomen tärkeitä etuja vahingoittava vaikuttamistoiminta, joka ei täytä rikoksen tunnusmerkistöä. Kyse voi tällöin olla esimerkiksi informaatiovaikuttamisesta taikka ulkopoliittisesta tai taloudellisesta painostuksesta. Vastatiedustelua laajassa merkityksessään on paitsi ulkomaiseen tiedustelutoimintaan myös vieraan valtion tiedustelu- tai muiden viranomaisten harjoittamaan muuhun vihamieliseen toimintaan kohdistuva tiedustelu.

Informaatiovaikuttaminen on sinällään oikeudelliseksi käsitteeksi liian epämääräinen. Informaatiovaikuttamisessa voi olla kysymys yksilön tai yleisön mielipiteisiin ja käyttäytymiseen vaikuttamisesta. Mielipiteisiin ja käyttäytymiseen voidaan vaikuttaa oikeita tietoja välittämällä tai vääriä tietoja oikaisemalla taikka vääriä tai puutteellisia tietoja tarkoituksellisesti levittämällä.

Meillä viranomaisviestinnän edellytetään olevan hallintolaissa säädettyjen hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti asiallista, selkeää ja ymmärrettävää. Esimerkiksi esitutkintakuulustelujen osalta on esitutkintalaissa nimenomaisesti säädetty, että tunnustuksen tai määrättyyn suuntaan johtavan lausuman saamiseksi kuulusteltavalta ei saa käyttää tietoisesti vääriä ilmoituksia, lupauksia tai uskotteluja erityisistä eduista, uuvuttamista, uhkausta, pakkoa taikka muita kuulusteltavan ratkaisuvapauteen, tahdonvoimaan, muistiin tai arvostelukykyyn vaikuttavia sopimattomia keinoja tai menettelytapoja. Eräänlaista informaatiovaikuttamista on myös viranomaisten pyrkimys ennalta ehkäistä turvallisuusuhkia ohjeita, neuvoja ja tietoja antamalla.

Tiedonhankinnan tavoitteet ja keinot

Tiedustelussa tiedonhankinnan tavoite voi olla operatiivinen eli tiettyä konkreettista turvallisuusuhkaa (operatiivinen siviilitiedustelu, operatiivinen siviilivastatiedustelu ja operatiivinen sotilasvastatiedustelu) tai konkreettista turvallisuustilannetta (operatiivinen sotilastiedustelu) koskeva taikka strateginen eli yleisempää ulko- ja turvallisuuspoliittista tilannekuvaa (strateginen tiedustelu) koskeva. Tiedonhankinnassa voidaan käyttää operatiivisia tiedustelumenetelmiä tai se voi olla strategisempaa avointen lähteiden käyttöä. Strategisessa tiedustelussa voidaan hyödyntää operatiivisia keinoja ja operatiivisessa tiedustelussa vastavuoroisesti strategisia keinoja.

Tiedustelutoiminta on perusluonteeltaan epävarmojen tietojen ja heikkojen signaalien yhdistelemistä. Varmentamattomia tiedustelutietoja ei ole asianmukaista käyttää sellaisenaan tiedustelun kohteen oikeuksiin tai velvollisuuksiin vaikuttavassa päätöksenteossa. Toisaalta strategisen tiedustelun osalta tiedustelutoiminnan tiedustelun kohteen yksityisyyden suojaa vaarantavaa vaikutusta vähentää se, että tiedusteluviranomaisten laatimista ilmiötason uhka-arvioista sanitoidaan henkilötiedot.

Tiedustelu ja vaikuttaminen

Tiedustelulaeissa säädetään salaisten tiedonhankintamenetelmien käytöstä. Mahdollisen tiedustelu- tai muiden viranomaisten tiedustelun kohteiden toimintaan kohdistaman vaikuttamisen on perustuttava muuhun lainsäädäntöön. Vaikuttamisessa on äärimmillään kysymys kohteiden omaisuuteen, henkilökohtaiseen vapauteen tai henkilökohtaiseen koskemattomuuteen kohdistuvista pakko- ja voimakeinoista. Poliisin osalta pakko- ja voimakeinoista rikoksen tai muun vaarallisen teon estämiseksi säädetään poliisilaissa. Pakkokeinoista rikollisen toiminnan jatkamisen estämiseksi säädetään pakkokeinolaissa.

Vieraan valtion loukatessa Suomen alueellista koskemattomuutta ollaan siirrytty normaalioloista vähintäänkin normaaliolojen häiriötilanteeseen. Aluevalvontalaissa säädetään Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen toimivaltuuksista vieraan valtion harjoittamaa tai sellaiseksi oletettua vihamielistä toimintaa torjuttaessa. Äärimmillään voi olla kyse sotilaallisten voimakeinojen käyttämisestä. Terrorismirikoksen estäminen tai keskeyttäminen kuuluu puolestaan poliisin tehtäviin, mutta poliisilla on rajavartiolain ja puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain mukaan oikeus saada tuossa tehtävässään Rajavartiolaitokselta tai Puolustusvoimilta myös sotilaallisten voimakeinojen käyttöä edellyttävää virka-apua.

Päätöksenteko voimakasvaikutteisten sotilaallisten voimakeinojen käyttämisestä muissa kuin poikkeusoloissa on nostettu ministeriö- tai valtioneuvostotasolle. Sotilaallisia voimakeinoja normaaliolojen häiriötilanteissa käytettäessä haasteeksi saattaa muodostua päätöksenteon riittävä nopeus kiiretilanteessa. Sotilaallisten voimakeinojen käyttämistä harkittaessa toisen haasteen voi aiheuttaa sivullisten oikeusasema: mitkä ovat turvallisuusviranomaisten oikeudet ja velvollisuudet silloin, kun suuren ihmismäärän hengen tai terveyden pelastaminen vaatisi pienemmän ihmismäärän hengen tai terveyden vaarantamista.

Jos Suomeen kohdistuu aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys, ollaan siirrytty poikkeusoloihin. Puolustusvoimista annetun lain mukaan Puolustusvoimien torjuessa aseellista hyökkäystä tulee sen käyttämien sotilaallisten voimakeinojen olla sopusoinnussa Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Kyse on sodan oikeussääntöjen eli kansainvälisen humanitäärisen oikeuden noudattamisesta. Puolustustilalaissa säädetään valtakunnan puolustusta tukevista yleisistä turvallisuustoimenpiteistä. Kyse voi olla muun muassa henkilökohtaiseen vapauteen kohdistuvista pakkokeinoista rikoksen estämiseksi.

Turvallisuusviranomaisten toimivaltuudet on pyritty sääntelemään siten, että siirtyminen normaalioloista normaaliolojen häiriötilanteisiin ja edelleen poikkeusoloihin voisi tapahtua joustavasti suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Normaalioloista normaaliolojen häiriötilanteisiin ja edelleen poikkeusoloihin siirryttäessä painottuu yksilönäkökulmaa enemmän yhteisönäkökulma. Meillä pakko- ja voimakeinojen käyttäminen edellyttää normaalioloissa välittömästi uhkaavaa rikosta tai muuta vaarallista tekoa. Poikkeusoloissa voi myös ennalta ehkäisevämpi pakko- ja voimakeinojen käyttäminen olla sallittua.

Turvallisuusviranomaiset globaalissa ja digitaalisessa ympäristössä

Globaalissa digitaalisessa toimintaympäristössä muodostavat turvallisuusviranomaisten toimivaltuussääntelyn kannalta haasteellisen kohteen tietojärjestelmiin kohdistuvat hyökkäykset ja niiden torjunnassa käytettävät voimakeinot: milloin kyberhyökkäyksessä on kysymys aseellista hyökkäystä vastaavasta ulkoisesta uhasta ja milloin digitaaliset voimakeinot rinnastuvat sotilaallisiin voimakeinoihin.

Tiedusteluviranomaiset voivat tukea tietojärjestelmien omistajien tietoturvallisuustoimenpiteitä kyberhyökkäysten havaitsemiseksi ja torjumiseksi. Tiedustelulait mahdollistavat tiedustelun avulla hankitun haitallista tietokoneohjelmaa tai -käskyä koskevan tiedon luovuttamisen viranomaiselle, yritykselle tai muulle yhteisölle, jos tiedon luovuttaminen on tarpeen kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi tai tiedon saajan etujen turvaamiseksi.

Viranomaistoiminta ulkomailla

Alueellinen suvereniteetti on keskeinen osa valtion olemusta.

Diplomaattisia suhteita koskeva kansainvälinen sopimus sallii diplomaateille tiedonhankinnan asemamaan oloista ja tapahtumista ”kaikin laillisin keinoin” ja tällainen tiedonhankinta onkin yksi diplomaattien perustehtävistä. Diplomaattinen tiedonhankinta on yleensä avointa.

Peitelty, aluevaltion viranomaisilta salaa tapahtuva tiedonhankinta sen sijaan loukkaa valtion alueellista suvereniteettia ja on siten sen näkökulmasta lähtökohtaisesti vihamielistä. Käytännössä valtiot kuitenkin sietävät tällaista tiedonhankintaa johonkin rajaan saakka. Valtion turvallisuussuunnitelmien paljastuminen toiselle valtiolle vaarantaa sen kansallista turvallisuutta, mutta voi paradoksaalista kyllä joskus myös oikaista virheellisiä oletuksia sen tavoitteista. Vaikka valtiot sietävätkin toisen valtion harjoittamaa salaista tiedonhankintaa omalla maaperällään johonkin rajaan saakka, vastaavaa pakko- tai voimakeinojen käyttämistä ne eivät siedä.

Tiedustelulait mahdollistavat tiedustelumenetelmien käytön ulkomailla muutenkin kuin yhteistyössä asianomaisen aluevaltion kanssa. Vastaavaa pakko- tai voimakeinojen käyttöä ulkomailla meidän kansallinen lainsäädäntömme tai kansainvälisen oikeuden tulkintamme eivät salli ainakaan normaalioloissa.

Tiedustelu- tai vaikuttamistoiminta voidaan jakaa myös hyökkäykselliseen ja puolustukselliseen toimintaan. Erottelu ei ole kuitenkaan oikeudellisesti kovin käyttökelpoinen, koska hyökkäyksellisen ja puolustuksellisen toiminnan välinen rajanveto riippuu varsin pitkälle siitä, kenen näkökulmasta ja millä aikajänteellä toimintaa tarkastellaan.

Tiedusteluviranomaiset yritysten tukena

Kun tiedustelun kohteena voi olla yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja uhkaava toiminta ja vieraan valtion toiminta, joka voi aiheuttaa vahinkoa Suomen taloudellisille eduille, tiedustelulla voidaan tukea yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja hoitavien tai Suomen taloudellisten etujen kannalta merkittävien yritysten ja muiden yhteisöjen turvallisuusuhkilta suojautumista.

Poliisin hallinnosta annetussa asetuksessa on Suojelupoliisin yhdeksi nimenomaiseksi tehtäväksi säädetty sellaisten ohjeiden, neuvojen ja tietojen antaminen yhteisöille, jotka tiedot ovat tarpeen kansallisen turvallisuuden ylläpitämiseksi tai siihen kohdistuvien loukkausten estämiseksi. Tiedusteluviranomaiset voivat luovuttaa yrityksille ja muille yhteisöille sellaisia tiedustelun avulla hankittuja tietoja, joiden luovuttaminen on välttämätöntä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Yritysten ja muiden yhteisöjen suojautumista voidaan tukea myös turvallisuusselvityslaissa tarkoitettuja turvallisuusselvityksiä laatimalla.

Meillä tiedusteluviranomaisten tehtäviin ei sen sijaan kuulu valtion taloudellisten etujen kannalta merkittävienkään yritysten kilpailukyvyn tukeminen yritysvakoilua harjoittamalla.

Kimmo Hakonen
Tiedusteluvalvontavaltuutettu