Monenlaista tiedustelua

Sisäministeriön asettama työryhmä pohtii parhaillaan uhkaperusteisen rikostiedustelun mahdollistamista. Oikeusministeriön asettama työryhmä selvittää puolestaan perustuslain muuttamista muun muassa siten, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin ja luottamuksellisiin viesteihin kohdistettava uhkaperusteinen rikostiedustelu mahdollistuisi. Mitä uhkaperusteinen rikostiedustelu tarkoittaisi ja miten se sijoittuisi eri tiedustelutyypeistä muodostuvaan kokonaisuuteen?

Tiedustelulla tarkoitetaan tässä tiedonhankintaa salaisia keinoja käyttämällä ja tiedustelutiedoilla tällaisia keinoja käyttämällä hankittuja tietoja. Tiedonsaantioikeuksien käyttäminen ja hankittujen tai saatujen tietojen yhdistely sekä muu henkilötietojen käsittely ovat osin oma kysymyksensä.

Nykyiset tiedustelutyypit

Siviili- ja sotilastiedustelu voidaan jakaa strategisen tason tiedusteluun ja operatiivisen tason tiedusteluun. Operatiivisen tason tiedustelun alatyyppejä ovat tiedustelu ja vastatiedustelu. Strategisen tason siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksena on tukea ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittista päätöksentekoa. Operatiivisen tason siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksena on tukea turvallisuusviranomaisten sekä kansallisen turvallisuuden suojaamiseen osallistuvien muiden viranomaisten ja yksityisten tahojen toimintaa. Siviilitiedustelun tiedustelumenetelmistä säädetään poliisilain 5 a luvussa ja tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa annetussa laissa. Sotilastiedustelun tiedustelumenetelmistä säädetään sotilastiedustelusta annetun lain 4 luvussa. Siviili- ja sotilastiedustelun kohteena olevan toiminnan erityisen vaarallisuuden vuoksi siviili- ja sotilastiedustelun sallittu sisällöllinen, henkilöllinen ja ajallinen kohdentaminen on määritelty rikostiedustelun sallittua kohdentamista avoimemmin. Ajallisen kohdentamisen osalta tiedonhankinnan tarkoituksena voi siviili- ja sotilastiedustelussa olla konkreettisen vaaratilanteen estämisen lisäksi vaaratilanteiden aikaisemman vaiheen ennalta estäminen tai vielä aikaisemman vaiheen ennaltaehkäiseminen. Vaaratilanteiden ennaltaehkäisemisen tavoite voi liittyä erityisesti ylimmän valtiojohdon tiedontarpeisiin perustuvaan strategisen tason siviili- ja sotilastiedusteluun sekä sotilaallista maanpuolustusta koskeviin tiedontarpeisiin perustuvaan operatiivisen tason sotilastiedusteluun.

Rikostiedustelun tarkoituksena on tukea rikostorjuntaviranomaisten eli poliisin, Tullin, Rajavartiolaitoksen ja Puolustusvoimien rikoksia estävää, keskeyttävää ja selvittävää toimintaa. Rikostiedustelun salaisista tiedonhankintakeinoista rikosten estämiseksi ja paljastamiseksi säädetään poliisin osalta poliisilain 5 luvussa. Rikostiedustelun salaisista pakkokeinoista rikosten selvittämiseksi säädetään pakkokeinolain 10 luvussa. Rikostiedustelu kohdennetaan sisällöllisesti rikostunnusmerkistön täyttävään tekoon ja henkilöllisesti tekoon osalliseen henkilöön. Ajallisen kohdentamisen osalta rikostiedustelun tarkoituksena on konkreettisen rikoksen estäminen, paljastaminen tai selvittäminen.

Uusi uhkaperusteinen rikostiedustelu 

Uhkaperusteisen rikostiedustelun sallitun sisällöllisen, henkilöllisen ja ajallisen kohdentamisen määrittely olisi muun rikostiedustelun sallitun kohdentamisen määrittelyä avoimempaa. Uhkaperusteisen rikostiedustelun sisällöllinen kohdentaminen kytkeytyisi muuta rikostiedustelua välillisemmin rikostunnusmerkistöihin ja henkilöllinen kohdentaminen muuta rikostiedustelua välillisemmin rikoksiin osallisuuteen. Ajallisen kohdentamisen osalta uhkaperusteisen rikostiedustelun tarkoituksena voisi olla konkreettisen rikoksen estämisen, paljastamisen tai selvittämisen lisäksi rikosten aikaisemman vaiheen ennalta estäminen.

Uhkaperusteisen rikostiedustelun mahdollistaminen voisi olla perusteltua erityisesti sellaisen jatkuvaluonteisen organisaatiotoiminnan osalta, jossa organisaation puitteissa on jo tehty rikoksia, ollaan parhaillaan tekemässä rikoksia ja valmistellaan uusia rikoksia. Jatkuvaluonteiseen organisaatiotoimintaan kohdennettavassa tiedonhankinnassa voisi olla tällaisen toiminnan vaarallisuuden vuoksi perusteltua sallia käytettävän sellaisia keinoja, joiden käyttö ei olisi sallittua yksittäisten henkilöiden yksittäisiin vakaviinkaan rikoksiin kohdennettavassa tiedonhankinnassa. Myös kysymykset tiedonhankinnasta sen kohteelle ilmoittamisesta ja hankitun tiedon ylimääräisyydestä suhteessa tiedonhankinnan tarkoitukseen voisivat näyttäytyä jatkuvaluonteisen organisaatiotoiminnan yhteydessä erilaisina kuin yksittäisten henkilöiden yksittäisten rikosten yhteydessä. Organisaatiotoimijoita voisivat olla ainakin valtiolliset toimijat, terroristiryhmät, maanpetokselliset tai valtiopetokselliset yhteenliittymät ja järjestäytyneet rikollisryhmät sekä ainakin osin myös rikoslakiin vastikään lisätyssä rangaistuksen koventamisperusteessa tarkoitetut rikollisjoukot ja mahdollisesti myös sellaiset löyhemmät rikolliset verkostot, jotka vetävät puoleensa niin kutsuttuja yksinäisiä susia.

Tiedusteluviranomaisten välinen tehtävienjako ja yhteistyö

Suojelupoliisilla on strategisen tason siviilitiedustelua koskeva tiedustelupalvelutehtävä sekä operatiivisen tason siviilitiedustelua ja siviilivastatiedustelua koskeva turvallisuuspalvelutehtävä. Sotilastiedusteluviranomaisilla eli Pääesikunnan tiedusteluosastolla ja Puolustusvoimien tiedustelulaitoksella on strategisen tason sotilastiedustelua ja operatiivisen tason sotilastiedustelua koskeva tiedustelupalvelutehtävä sekä operatiivisen tason sotilasvastatiedustelua koskeva turvallisuuspalvelutehtävä. Suojelupoliisi ja sotilastiedusteluviranomaiset voivat käyttää siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä sekä tiedustelupalvelutehtävässään että turvallisuuspalvelutehtävässään. Sekä tiedustelupalvelutehtävän että turvallisuuspalvelutehtävän yhteydessä tiedonhankinnan kohteena tulee olla kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaava toiminta. Suojelupoliisilla ja sotilastiedusteluviranomaisilla on tiedustelupalvelutehtävänsä ja turvallisuuspalvelutehtävänsä lisäksi myös rikostorjuntatehtävä kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estämisen ja paljastamisen, mutta ei niiden selvittämisen osalta.

Rikostorjuntaviranomaisia ja samalla rikostiedusteluviranomaisia ovat poliisi, Tulli, Rajavartiolaitos ja Puolustusvoimat. Rikostiedusteluun liittyen poliisi, Tulli ja Rajavartiolaitos ovat muodostaneet yhteisiä PTR-rikostiedusteluyksiköitä.

Tiedustelutoimintaan voivat liittyä myös Keskusrikospoliisissa olevan rahanpesun selvittelykeskuksen, Verohallinnossa olevan Harmaan talouden selvitysyksikön sekä Liikenne- ja viestintäviraston Kyberturvallisuuskeskuksen tehtävät ja toiminta.

Tiedustelupalvelutehtävät eivät yleensä kytkeydy rikostorjuntaan. Turvallisuuspalvelutehtävissä hankitaan sen sijaan tietoja sellaisesta toiminnasta, joka voisi pitemmälle edetessään muodostua rangaistavaksi. Turvallisuuspalvelutehtävät voivat kytkeytyä rikostorjuntaan erityisesti terrorismin, valtiollisten rikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden yhteydessä. Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä käyttämällä saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamista voidaan rajoittaa niin kutsutulla palomuurisääntelyllä. Kun tällaisen sääntelyn perusteena ovat siviili- ja sotilastiedustelun sekä rikostorjunnan erilaiset tarkoitukset, palomuurisääntelyn tarve liittyy tiedustelupalvelutehtäviin kaikkien rikosten osalta ja turvallisuuspalvelutehtäviin varsinkin 
muiden kuin kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten osalta. Kun uhkaperusteinenkin rikostiedustelu olisi osa rikostorjuntaa, uhkaperusteisen rikostiedustelun rikostiedustelukeinoja käyttämällä saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamiseen ei liittyisi samanlaista palomuurisääntelyn tarvetta kuin siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä käyttämällä saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamiseen, vaan uhkaperusteiseenkin rikostiedusteluun liittyvä sääntelytarve koskisi muun rikostiedustelun tapaan paremminkin ylimääräisen tiedon käyttämistä.

Uhkaperusteisen rikostiedustelun mahdollistamisen myötä voisi syntyä tarve kehittää turvallisuuspalvelutehtäviin ja rikostiedusteluun liittyvää viranomaisten välistä tehtävienjakoa ja yhteistyötä sekä mahdollisesti myös tarve arvioida laajemminkin Suojelupoliisin ja sotilastiedusteluviranomaisten kolmoisroolia tiedustelupalveluina, turvallisuuspalveluina ja rikostorjuntaviranomaisina.

Tiedustelun hallinnollinen ohjaus ja toiminnallinen johtaminen

Kun strategisen tason siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksena on ylimmän valtiojohdon eli tasavallan presidentin ja valtioneuvoston turvallisuuspoliittisen päätöksenteon tukeminen, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto osallistuvat sen painopisteiden määrittämiseen. Kokonaisturvallisuuden ja huoltovarmuuden näkökulmasta turvallisuuspoliittista päätöksentekoa voi liittyä kaikkien valtioneuvoston ministeriöiden toimialaan ja kaikki ministeriöt voivat tarvita sen vuoksi strategisen tason tiedustelutietoja. Kokonaisturvallisuusajattelussa korostuu myös eri tiedustelutyyppejä yhteensovittavan ohjauksen merkitys. Strategisen tason siviili- ja sotilastiedustelun painopisteiden määrittämistä ja eri tiedustelutyyppejä yhteensovittavaa ohjausta tukevat valtioneuvostotasolla valtioneuvoston kanslian johtama tiedustelun ja tilannekuvan koordinaatioryhmä sekä valtioneuvoston kansliassa oleva valtioneuvoston tilannekeskus.

Kun operatiivisen tason siviilitiedustelu ja siviilivastatiedustelu voivat kytkeytyä rikostorjuntaan, niiden hallinnollinen ohjaus kuuluu luontevasti sisäministeriön tehtäviin. Kun operatiivisen tason sotilastiedustelu ja sotilasvastatiedustelu tukevat ja suojaavat sotilaallista maanpuolustusta, niiden hallinnollinen ohjaus kuuluu puolestaan luontevasti puolustusministeriön tehtäviin. Rikostiedustelun hallinnollinen ohjaus kuuluu rikostorjunnan yleisviranomaisena toimivan poliisin osalta sisäministeriön tehtäviin. Muiden rikostorjuntaviranomaisten hallinnollinen ohjaus kuuluu Tullin osalta valtiovarainministeriön, Rajavartiolaitoksen osalta sisäministeriön ja Puolustusvoimien osalta puolustusministeriön tehtäviin. Sisäministeriössä Suojelupoliisin ohjaus kuuluu Suojelupoliisin kaikkien tehtävien osalta sisäministeriön kansallisen turvallisuuden yksikön toimialaan, muun poliisin ohjaus sisäministeriön poliisiosaston toimialaan ja Rajavartiolaitoksen ohjaus sisäministeriön rajavartio-osaston toimialaan. Rajavartiolaitoksen päällikkö osallistuu Rajavartiolaitosta koskevien asioiden käsittelyyn sisäministeriössä. Rajavartiolaitoksen esikunta on samalla sisäministeriön rajavartio-osasto ja Rajavartiolaitoksen esikuntaa johtava Rajavartiolaitoksen apulaispäällikkö on samalla sisäministeriön rajavartio-osaston osastopäällikkö.

Siviili- ja sotilastiedustelun sekä rikostiedustelun toiminnallisen johtamisen järjestelyt eroavat kunkin tiedusteluviranomaisen hallinnonalan yleisistä johtamisjärjestelyistä riippuen.
Poliisin ylin johto kuuluu muiden poliisiyksiköiden kuin Suojelupoliisin osalta Poliisihallitukselle ja sitä johtavalle poliisiylijohtajalle. Suojelupoliisi on suoraan sisäministeriön alainen ja Suojelupoliisin ylin johto kuuluu Suojelupoliisin päällikölle. Tullin ylin johto kuuluu Tullin pääjohtajalle. Rajavartiolaitoksen ylin johto kuuluu Rajavartiolaitoksen päällikölle ja Rajavartiolaitoksen esikunnalle. Puolustusvoimien ylin johto kuuluu Puolustusvoimain komentajalle ja Pääesikunnalle. Pääesikunnassa sotilastiedustelu ja sotilastiedusteluviranomaisten rikoksia estävä ja paljastava toiminta kuuluvat Pääesikunnan tiedusteluosaston ja sitä johtavan Pääesikunnan tiedustelupäällikön toimialaan sekä muu rikostorjunta Pääesikunnan oikeudellisen osaston ja sitä johtavan Puolustusvoimien asessorin toimialaan. Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen toiminnalliseen johtamiseen liittyy myös tasavallan presidentin muun muassa sotilaskäskyasioita koskeva rooli Puolustusvoimien ylipäällikkönä.

Tiedustelun ulkoinen valvonta 

Siviili- ja sotilastiedustelua koskevan lainsäädännön voimaantulon yhteydessä otettiin käyttöön erityiset siviili- ja sotilastiedustelun ulkoisen valvonnan järjestelyt. Järjestelyt koostuvat eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunnan harjoittamasta parlamentaarisesta valvonnasta ja tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittamasta laillisuusvalvonnasta.

Erityisten valvontajärjestelyjen tarvetta aiheuttivat ainakin siviili- ja sotilastiedustelun sallitun kohdentamisen määrittelyn avoimuus, siviili- ja sotilastiedustelun kohteena olevan toiminnan luonteesta johtuva siviili- ja sotilastiedustelun laaja-alainen ja pitkäkestoinen salassapidettävyys sekä yleisöjulkisuuden että asianosaisjulkisuuden osalta sekä siviili- ja sotilastiedustelun kohdentamiseen mahdollisesti liittyvät poliittisluontoiset seikat. Siviili- ja sotilastiedustelun sallitun kohdentamisen määrittelyn avoimuutta kompensoidaan erityisesti intensiivisellä laillisuusvalvonnalla. Siviili- ja sotilastiedustelun yleisöjulkisuuden rajoituksiin liittyen siviili- ja sotilastiedustelua kohtaan tunnettavaa yleistä luottamusta pyritään ylläpitämään välillisesti sekä parlamentaarisen valvonnan että laillisuusvalvonnan harjoittamisen kautta. Tiedonhankinnasta sen kohteelle ilmoittamisvelvollisuutta koskevia poikkeuksia sekä siviili- ja sotilastiedustelun asianosaisjulkisuuden muita rajoituksia kompensoidaan tiedonhankinnan kohteen tai mahdollisen kohteen mahdollisuudella tehdä tiedustelumenetelmän käytön tai mahdollisen käytön lainmukaisuutta koskeva tutkimispyyntö tiedusteluvalvontavaltuutetulle. Toisin kuin tavanomaisen kantelun tutkittavaksi ottamiselle, tutkimispyynnön tutkittavaksi ottamiselle ei ole asetettu lainvastaisuusepäilyn aiheellisuutta koskevaa kynnystä. Siviili- ja sotilastiedustelun kohdentamiseen mahdollisesti liittyvät poliittisluontoiset seikat voivat koskea ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittista päätöksentekoa tukevan strategisen tason siviili- ja sotilastiedustelun painopisteiden määrittämistä sekä siviili- ja sotilastiedustelun kohdentamista kansanvaltaista yhteiskuntajärjestystä vakavasti uhkaavana pidettyyn poliittiseen toimintaan. Siviili- ja sotilastiedustelun kohdentamiseen mahdollisesti liittyviä poliittisluontoisia seikkoja voidaan arvioida erityisesti siviili- ja sotilastiedustelun parlamentaarisen valvonnan yhteydessä. Strategisen tason siviili- ja sotilastiedustelun painopisteiden seuranta ja arviointi kuuluvat eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunnan nimenomaisiin tehtäviin ja eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunnassa ovat edustettuina kaikki eduskuntapuolueet.

Tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittama siviili- ja sotilastiedustelun laillisuusvalvonta poikkeaa intensiivisyydeltään tavanomaisesta laillisuusvalvonnasta. Tavanomainen laillisuusvalvonta on yleensä jälkikäteistä ja laillisuusvalvojalle saapuneiden kanteluiden käsittelyyn ja otosluontoisten tarkastusten tekemiseen perustuvaa. Tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittamassa siviili- ja sotilastiedustelun laillisuusvalvonnassa painottuu sen sijaan siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käytön kattava ja reaaliaikainen valvonta. Tiedusteluvalvontavaltuutetun laillisuusvalvojille tavanomaisen tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuden lisäksi Suojelupoliisilla ja sotilastiedusteluviranomaisilla on velvollisuus ilmoittaa tiedusteluvalvontavaltuutetulle reaaliaikaisesti siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käyttämistä koskevista päätöksistään. Tiedusteluvalvontavaltuutetulla on läsnäolo- ja puheoikeus siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmää koskevaa asiaa tuomioistuimessa käsiteltäessä sekä oikeus hakea muutosta tuomioistuimen tällaisessa asiassa tekemään päätökseen. Tiedusteluvalvontavaltuutettu voi määrätä lainvastaiseksi katsomansa siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmän käytön keskeytettäväksi tai lopetettavaksi.

Uhkaperusteiseen rikostiedusteluun voisi liittyä osin samankaltaisia erityisten valvontajärjestelyjen tarvetta aiheuttavia seikkoja kuin siviili- ja sotilastiedusteluun. Uhkaperusteisen rikostiedustelun sallitun kohdentamisen määrittely olisi muun rikostiedustelun sallitun kohdentamisen määrittelyä avoimempaa, mutta ainakin välillisesti rikostunnusmerkistöihin kytkeytyvänä kuitenkin siviili- ja sotilastiedustelun sallitun kohdentamisen määrittelyä täsmällisempää. Varsinkin jatkuvaluonteiseen organisaatiotoimintaan kohdennettavaan uhkaperusteiseen rikostiedusteluun voisi liittyä samankaltaisia salassapitotarpeita kuin siviili- ja sotilastiedusteluun, mutta nämä salassapitotarpeet eivät olisi välttämättä yhtä laaja-alaisia ja pitkäkestoisia kuin siviili- ja sotilastiedustelun yhteydessä. Kun uhkaperusteinen rikostiedustelu olisi osa rikostorjuntaa, sen yhteydessä voisi ajankohtaistua siviili- ja sotilastiedustelua useammin tiedustelulla saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttaminen. Jos rikosasiassa on tarkoitus käyttää näyttönä rikostiedustelun salaista tiedonhankintakeinoa tai salaista pakkokeinoa käyttämällä saatua ylimääräistä tietoa taikka siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmää käyttämällä saatua rikostorjuntaan luovutettua tietoa, tästä on ilmoitettava esitutkintapöytäkirjassa ja syyttäjän haastehakemuksessa. Rikosasian käsittelevä tuomioistuin päättää viime kädessä tällaisen tiedon näyttönä käyttämisestä. Oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuuden turvaamiseksi saman olisi perusteltua koskea myös uhkaperusteisen rikostiedustelun rikostiedustelukeinolla saatua ylimääräistä tietoa. Kun uhkaperusteisen rikostiedustelun kohdentaminen ei määräytyisi ylimmän valtiojohdon tiedontarpeiden vaan rikostorjuntaviranomaisten rikosten estämis-, keskeyttämis- ja paljastamistehtävän sekä ainakin välillisesti rikostunnusmerkistöjen perusteella, uhkaperusteisen rikostiedustelun kohdentamiseen ei liittyisi samanlaisia poliittisluontoisia seikkoja, joita voi mahdollisesti liittyä siviili- ja sotilastiedustelun kohdentamiseen.

Erityisten uhkaperusteisen rikostiedustelun valvontajärjestelyjen tarvetta olisi perusteltua arvioida siviili- ja sotilastiedustelun sekä uhkaperusteisen rikostiedustelun yhtäläisyyksiä ja eroavaisuuksia punnitsemalla. Kyse olisi muun muassa parlamentaarisen valvonnan tarpeellisuuden ja laillisuusvalvonnan riittävän intensiivisyyden arvioimisesta. Laillisuusvalvonnan intensiivisyyteen vaikuttavat muun muassa sen kattavuus ja reaaliaikaisuus sekä sen yhteydessä käytettävissä olevat valvontatoimivaltuudet. Laillisuusvalvonnan intensiivisyydelle asetettavien vaatimusten perusteella määräytyisivät myös valvontaan tarvittavat resurssit.

Muuhun rikostiedusteluun kuin uhkaperusteiseen rikostiedusteluun ei liity samankaltaista erityisten valvontajärjestelyjen tarvetta kuin siviili- ja sotilastiedusteluun. 

Kimmo Hakonen
tiedusteluvalvontavaltuutettu