Oikeustieteellinen tiedustelututkimus

Tiedustelututkimus on meillä yliopistollisena oppiaineena varsin vakiintumaton. Tiedustelututkimuksessa tiedustelutoimintaa voidaan tarkastella monitieteisesti useamman eri tieteenalan näkökulmasta, ja tiedustelututkimukselle voidaan pyrkiä kehittämään myös omia poikkitieteellisiä menetelmiä. Laillisuusvalvojaa kiinnostaa oikeudellisten näkökohtien huomioon ottaminen tiedustelutoimintaa tutkimuksellisin keinoin kuvattaessa ja kehitettäessä.

Mitä on tiedustelututkimus?

Tiedustelututkimuksen kohteena olevaa tiedustelutoimintaa voidaan tarkastella ainakin historiantutkimuksen, hallintotieteen ja valtio-opin näkökulmista. Tiedustelututkimuksen omien menetelmien kehittämiselle ehkä lupaavimman lähtökohdan tarjoaa puolestaan tiedustelututkimuksen liittäminen osaksi informaatiotieteitä. Kaikissa edellä mainituissa tutkimuksellisissa lähestymistavoissa ja niihin perustuvassa tiedustelutoiminnan ulkoisessa arvioinnissa on haasteena tiedustelutoiminnan laaja-alainen ja pitkäkestoinen salassapito. Tämä koskee myös historiantutkimusta varsinkin lähihistorian osalta.

Informaatiotieteellisessä tiedustelututkimuksessa voi kohteena olla tiedustelutoiminta omana informaatioprosessinaan tai osana päätöksentekoprosessia. Informaatioprosessina tiedustelutoiminta jäsennetään yleensä toiminnan ohjauksesta, tiedonhankinnasta, tiedon prosessoinnista, tiedon analysoinnista ja tiedon jakamisesta koostuvaksi tiedustelusykliksi.

Oikeustieteellinen tutkimus

Laillisuusvalvonnan kannalta keskeisin oikeustieteellisen tutkimuksen laji on oikeudellista ratkaisutoimintaa tukeva lainoppi. Lainopissa on kyse yksittäisten säännösten tulkinnan lisäksi laajempien sääntelykokonaisuuksien systematisoinnista. Tiedustelutoimintaan sovellettavat sääntelykokonaisuudet sijoittuvat monilta osin useampien eri oikeudenalojen risteyskohtiin.

Oikeustieteellisen tiedustelututkimuksen kohteena voi olla tiedustelutoiminnan ja tiedusteluvalvonnan organisointi sekä tiedusteluviranomaisten toiminta.

Tiedustelutoiminnan ja tiedusteluvalvonnan organisointia koskeva sääntely on pääosin hallinto-oikeudellista. Kun perusoikeuksiin merkittävimmin puuttuvien tiedonhankintatoimivaltuuksien käyttämiseen antaa luvan tuomioistuin ja tiedustelutoiminnan parlamentaarista valvontaa harjoittaa eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunta, tiedusteluvalvonnan organisointia koskeva sääntely on osin myös prosessioikeudellista ja valtiosääntöoikeudellista. Tiedustelutoiminnan laillisuusvalvontaa harjoittavan tiedusteluvalvontavaltuutetun asema suhteessa tuomioistuimiin ja eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokuntaan on valtiovallan kolmijaon kannalta erityislaatuinen.

Viranomaisten toimintaan liittyen viranomaisten tiedonhankinta- ja vaikuttamistoimivaltuuksien sääntely on hallinto-oikeudellista ja rikosten selvittämisen osalta myös rikosprosessioikeudellista. Valtion itsemääräämisoikeuden ja alueellisen koskemattomuuden suojaamiseen sovelletaan valtion ja yksilön välisiä suhteita koskevan hallinto-oikeudellisen sääntelyn lisäksi valtioiden välisiä suhteita koskevaa kansainvälisoikeudellista sääntelyä.

Informaatio-oikeus muodostaa myös viranomaisten tiedolliset eli tietojen käsittelyä koskevat toimivaltuudet kattavan kokonaisvaltaisemman lähestymistavan oikeustieteelliselle tiedustelututkimukselle. Informaatio-oikeudellista lähestymistapaa sovellettaessa oikeustieteellinen tiedustelututkimus kytkeytyy informaatiotieteelliseen tiedustelututkimukseen.

Siviili- ja sotilastiedustelun sekä rikostiedustelun väliset eroavuudet tarjoavat otollisia kohteita oikeustieteelliselle tiedustelututkimukselle sekä tiedustelutoiminnan ja tiedusteluvalvonnan organisoinnin että tiedusteluviranomaisten toiminnan osalta. Tiedusteluviranomaisten toimintaan liittyvät eroavuudet koskevat tiedustelutoiminnan tarkoitusta, tiedustelutoiminnan kohteita sekä tiedustelutoiminnassa käytettävissä olevia toimivaltuuksia ja niiden käytön edellytyksiä.

Siviili- ja sotilastiedustelun sekä rikostiedustelun välisiä eroavuuksia voidaan tarkastella riskinarvioinnin näkökulmasta: mitä vakavammista turvallisuusuhkista on kysymys, sitä epätodennäköisempienkin uhkien huomioiminen voi olla perusteltua. Kyse on tiedonhankinnan sallitun laajuuden ja ajoituksen määrittämisestä. Rikostiedustelussa tiedonhankinnan kohteena ovat konkreettiset rikokset ja vaaratilanteet. Siviili- ja sotilastiedustelussa tiedonhankinnan kohteena on väljemmin määritelty kansallista turvallisuutta vakavasti vaarantava toiminta. Rikostiedustelussa tiedonhankinta kohdistetaan aina rikokseen tai vaaratilanteeseen osalliseen henkilöön. Siviili- ja sotilastiedustelussa tiedonhankintaa on mahdollista kohdistaa kansallista turvallisuutta vakavasti vaarantavaan toimintaan osallisen henkilön lisäksi myös sellaiseen muuhun henkilöön, johon kohdistettavalla tiedonhankinnalla voidaan saada tiedonhankinnan tavoitteen kannalta tarpeellisia tietoja. Rikostiedustelussa tiedonhankinnan tavoitteena on tukea konkreettisten rikosten ja vaaratilanteiden estämistä sekä konkreettisten rikosten selvittämistä. Siviili- ja sotilastiedustelussa tiedonhankinnan tavoitteena on tukea kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavien vaaratilanteiden ennaltaehkäisemistä.

Kun määritetään siviili- ja sotilastiedustelun tiedonhankinnan sallittua laajuutta ja ajoitusta, on pyrittävä löytämään tasapaino yhteisön turvallisuuden ja tiedonhankinnan kohteiksi joutuvien henkilöiden oikeusturvan välillä. Siviili- ja sotilastiedustelun kohteena olevassa kansallista turvallisuutta vakavasti vaarantavassa toiminnassa ovat varsinaisina toimijoina yleensä vieraat valtiot taikka terroristi- tai rikollisjärjestöjen kaltaiset muut organisaatiotoimijat. Varsinkin ylimmän valtiojohdon päätöksentekoa tukevassa strategisessa siviili- ja sotilastiedustelussa sekä sotilasviranomaisten toimintaa tukevassa operatiivisessa sotilastiedustelussa tiedonhankinta voi olla sellaista, joka ei kohdistu lainkaan yksittäisiin henkilöihin, jossa yksittäisten henkilöiden yksilöitymisellä ei ole merkitystä tiedonhankinnan tavoitteen kannalta tai jolla ei ainakaan ole yksittäisiin henkilöihin välittömästi kohdistuvia oikeusvaikutuksia.

Tiedustelusykli informaatio-oikeudellisen tiedustelututkimuksen kohteena

Tiedustelusykli vaiheineen on luonteva jäsennys myös tiedusteluviranomaisten toiminnan oikeudellisten reunaehtojen tarkastelulle.

1. Toiminnan ohjaus

Siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksena on tukea ylimmän valtiojohdon päätöksentekoa sekä tiedusteluviranomaisten ja muiden viranomaisten kansallista turvallisuutta suojaavaa toimintaa. Rikostiedustelun tarkoituksena on tukea viranomaisten rikoksia ja vaaratilanteita estävää sekä rikoksia selvittävää toimintaa.

Siviili- ja sotilastiedustelun ylimmän valtiojohdon päätöksenteon tukemista koskevan tarkoituksen vuoksi ylin valtiojohto osallistuu siviili- ja sotilastiedustelun ohjaamiseen ja seurantaan. Tästä on säädetty nimenomaisesti vain sotilastiedustelun osalta, mutta samankaltaista menettelyä noudatetaan käytännössä myös siviilitiedustelun osalta. Siviili- ja sotilastiedustelun ohjaus ja seuranta liittyy tiedustelun painopisteiden asettamiseen.

Siviili- ja sotilastiedustelun toiminnalliseen ja hallinnolliseen johtamiseen vaikuttavat siviiliviranomaisorganisaation johtamisjärjestelmän ja sotilasorganisaation johtamisjärjestelmän väliset erot. Eroa on muun muassa hallinnonalojen virastojen itsenäisyydessä suhteessa niiden esimiesvirastoihin. Sotilasviranomaisten toiminnalliseen johtamiseen liittyy myös tasavallan presidentin rooli Puolustusvoimien ylipäällikkönä.

2. Tiedonhankinta

Viranomaisen tiedonhankinnassa voi olla oikeudellisesti tarkasteluna kyse viranomaisen itsensä toteuttamasta tietojen hankkimisesta tiedonhankintatoimivaltuuttaan käyttämällä taikka viranomaisen mahdollisuudesta tai oikeudesta saada jonkun muun hankkimia tietoja. Viranomaisen tiedonsaantimahdollisuudet ja -oikeudet kuuluvat sen tiedollisiin toimivaltuuksiin.

Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä koskeva sääntely on kopioitu pitkälti rikosten ja vaaratilanteiden estämistä tukevan rikostiedustelun salaisia tiedonhankintakeinoja koskevasta sääntelystä. Se on puolestaan kopioitu pitkälti rikosten selvittämistä tukevan rikostiedustelun salaisia pakkokeinoja koskevasta sääntelystä. Tällainen tiedustelumenetelmien sääntelytapa mahdollistaa sen, että pitempään käytössä olleiden salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen yhteydessä muodostunutta laintulkintakäytäntöä voidaan hyödyntää tiedustelumenetelmiä koskevan sääntelyn tulkinnassa. Sääntelytapa ei toisaalta huomioi kaikilta osin edellä mainittua toisaalta siviili- ja sotilastiedustelun sekä toisaalta rikostiedustelun tarkoituksen, kohteiden ja toimivaltuuksien käytön tavoitteiden erilaisuutta. Sääntelytavan haasteellisuutta lisää siviilitiedustelun osalta se, että poliisilain tiedustelumenetelmiä koskeva sääntely on toteutettu pitkälti poliisilain salaisia tiedonhankintakeinoja koskevaan sääntelyyn viittaamalla.

Siviili- ja sotilastiedustelun sekä rikostiedustelun televiestintään kohdistuvien tiedonhankintatoimivaltuuksien juuret ovat perinteisten kiinteiden puhelinverkkojen aikakaudella. Kun tietoja hankitaan moderneista viestintäverkoista, kasvaa mahdollisuus saada samalla tiedonhankinnan tavoitteen kannalta ylimääräisiä tai sivullisia koskevia tietoja. Haaste korostuu pelkästään siviili- ja sotilastiedustelussa käytettävissä olevan kokonaan uudentyyppisen tietoliikennetiedustelun yhteydessä osin siinä käytettävien hakuehtojen tyypistä riippuen.

Tiedonhankintatoimivaltuutta käyttämällä hankittujen tietojen automatisoitu käsittely ja siinä mahdollisesti käytettävä tekoäly muodostaa sekä haasteen että mahdollisuuden. Tietojen automatisoituun käsittelyyn voi liittyä riski virheellisestä tai syrjivästä kohdevalinnasta taikka manuaalisesti käsiteltäviksi tulevien tietojen puutteellisuudesta. Tietojen automatisoitu käsittely voi toisaalta mahdollistaa ylimääräisten tai sivullisia koskevien tietojen suodattamisen ennen tietojen manuaaliseen käsittelyyn siirtymistä.

Viranomaisen tiedonsaatimahdollisuuksien tai -oikeuksien edellytykset ovat yleensä väljemmin säännellyt kuin sen tiedonhankintatoimivaltuuksien käytön edellytykset, vaikka tiedonsaantimahdollisuudet tai -oikeudet voivat olla tiedonhankinnan kohteena olevan henkilön yksityisyyden suojaan puuttumisen kannalta yhtä merkityksellisiä tai digitaalisessa toimintaympäristössä jopa merkityksellisempiä kuin tiedonhankintatoimivaltuudet. Digitaalisessa toimintaympäristössä korostuu myös avoimista tai kaupallisista lähteistä saatavissa olevien tietojen merkitys.

3. Tiedon prosessointi

Tiedon prosessoinnissa on kyse muun muassa eri tavoin kerättyjen tietojen yhdistelemisestä. Tiedon prosessointi on oikeudellisesti osa tietojen käsittelyä, josta säädetään henkilötietojen osalta tietosuoja- ja henkilötietolainsäädännössä.

Viranomaisen tietojenkäsittelyoikeuden edellytykset ovat yleensä väljemmin säännellyt kuin sen tiedonhankintatoimivaltuuksien käytön edellytykset. Siviili- ja sotilastiedustelu on perusluonteeltaan heikkojen signaalien ja epävarmojen tietojen yhdistelemistä.

Tietosuojan kannalta tiedon prosessoinnin osalta merkityksellistä on tietojenkäsittelykapasiteetin kasvu sekä erityisesti siihen liittyvä mahdollisuus tiedonhankintatoimivaltuuksien käytön ja rekisteritietojen käsittelyn yhdistämiseen. Tällaisessa yhdistämisessä voi olla kyse esimerkiksi reaaliaikaisesta hahmontunnistuksesta yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä tukevan teknisen valvonnan yhteydessä.

4. Tiedon analysointi  

Eri tavoin kerättyihin sekä prosessoituihin tietoihin pohjautuvien uhka-arvioiden laatiminen perustuu ammatilliseen kokonaisharkintaan. Oikeudelliset reunaehdot uhka-arvioiden laatimiselle asettaa lähinnä suhteellisuusperiaate eli vaatimus toimenpiteiden puolustettavuudesta suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Myös tässä vaikuttaa taustalla edellä mainittu riskinarviointiin perustuva lähestymistapa.

5. Tiedon jakaminen

Eri tavoin kerättyjen sekä prosessoitujen ja analysoitujen tietojen hyödyntämistä on tarpeen arvioida sekä tietojen tiedusteluviranomaisen omassa toiminnassa käyttämisen että tietojen muille luovuttamisen osalta. Viranomaisen oikeus käyttää tietoja omassa toiminnassaan ja oikeus tai velvollisuus luovuttaa niitä muille kuuluvat sen tiedollisiin toimivaltuuksiin.

Esimerkiksi tiedustelumenetelmiä käyttämällä hankittujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamista koskevasta niin kutsutusta palomuurisääntelystä käydyn keskustelun yhteydessä ei ole aina erotettu riittävän selvästi toisistaan tiedonhankintatoimivaltuuden käytön edellytyksiä ja tiedonhankintatoimivaltuutta käyttämällä hankittujen tietojen käsittelyn edellytyksiä. Tiedonhankintatoimivaltuutta saadaan käyttää vain laissa säädetyn mukaiseen tarkoitukseen. Tiedonhankintatoimivaltuutta käyttämällä hankittuja tietoja saadaan käsitellä tiedonhankintatoimivaltuuden laissa säädetyn mukaisen käyttötarkoituksen kanssa yhteensopivassa tarkoituksessa ja muussakin tarkoituksessa, jos tällaisesta mahdollisuudesta säädetään laissa.

Oma kysymyksensä on uhka-arvioiden taustalla vaikuttaneiden tiedustelutietojen salassapito uhka-arvioiden vastaanottajilta tai yleisöltä. Tiedustelutietoja voitaisiin tarvita uhka-arvioiden luotettavuuden arvioinnissa, mutta ne voisivat toisaalta paljastaa välillisesti tiedustelutoiminnan kohteita, menetelmiä tai suorituskykyjä koskevia tietoja.

Tiedustelusyklin liitoskohdan muodostaa syklin viimeisenä vaiheena olevan tiedon jakamisen ja ensimmäisenä vaiheena olevan toiminnan ohjauksen välinen yhteys. Siviili- ja sotilastiedustelun seuranta sekä tietojen vastaanottajien tiedon jakamisen yhteydessä antama palaute muodostavat alkukohdan toiminnan ohjauksesta käynnistyvälle syklin uudelle kierrokselle.

Kimmo Hakonen

tiedusteluvalvontavaltuutettu