Siviili- ja sotilastiedustelu kansallisen ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämistä tukemassa

Siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksena on hankkia tietoja kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta. Miten tällainen tiedonhankinta tukee kansallisen ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämistä?

Globaalissa ja digitaalisessa toimintaympäristössä valtion sisäinen ja ulkoinen turvallisuus, turvallisuusuhkia aiheuttavat valtiolliset ja ei-valtiolliset toimijat sekä aseelliset ja muut turvallisuusuhat kietoutuvat yhä enenevässä määrin toisiinsa. Tämä muodostaa haasteen turvallisuusviranomaisten tehtävien ja toimivaltuuksien täsmälliselle ja tarkkarajaiselle sääntelylle, siviili- ja sotilasviranomaisten väliselle tehtävien- ja toimivallanjaolle sekä viranomaisten yhteistyön järjestämiselle niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin.

Kansallinen, monikansallinen ja ylikansallinen turvallisuus

Kansallisessa turvallisuudessa on kyse valtion sisäisestä ja ulkoisesta turvallisuudesta. Kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvat vakavat valtion sisäiset uhat liittyvät valtion sisäisiin väkivaltaisiin levottomuuksiin, kansalliseen terrorismiin ja kansalliseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvat vakavat valtion ulkoiset uhat ovat valtion rajan ylittäviä ja ne liittyvät vieraan valtion vihamieliseen toimintaan, kansainväliseen terrorismiin ja kansainväliseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Valtion rajan ylittävien turvallisuusuhkien merkitys on kasvanut toimintaympäristön digitalisoitumisen myötä.

Terrorismissa on kyse terroristisissa tarkoituksissa toteutetuista väkivallanteoista. Väkivallanteot voivat olla laajamittaisia terrori-iskuja tai niitä kohdistetumpia terroritekoja. Terroriteot ja terroritekojen toteuttajat määrittyvät kansallisesti rikosoikeuden perusteella sekä kansainvälisesti kansainvälisen oikeuden ja kansainvälisen politiikan perusteella. Varsinkin terrorismin kansainvälinen määrittyminen voi olla osin näkökulmasta ja aikajänteestä riippuvaa.

Rikoksista kansalliseen turvallisuuteen liittyvät perinteiset valtiolliset rikokset, jotka voivat olla vieraan valtion etuja palvelevia ja/tai separatistisia maanpetosrikoksia sekä kumouksellisia valtiopetosrikoksia. Maanpetos ja vakoilu ovat vieraan valtion etuja palvelevia maanpetosrikoksia, ja Suomen itsemääräämisoikeuden vaarantaminen on separatistinen maanpetosrikos. Toisaalta myös terrorismirikoksiin liittyvät terroristiset tarkoitukset voivat olla maanpetoksellisia tai valtiopetoksellisia. Terrorismissa voi olla kyse jonkin valtion hallituksen tai muun viranomaisen pakottamisesta tekemään, sietämään tai tekemättä jättämään jotakin taikka jonkin valtion valtiosäännön kumoamisesta tai muuttamisesta tai sen oikeusjärjestyksen horjuttamisesta.

Tarve terrorismirikosten perinteisistä valtiollisista rikoksista erilliselle kriminalisoimiselle liittyy erityisesti kansainväliseen terrorismiin. Kansainvälinen terrorismi uhkaa valtioiden rajat ylittävän luonteensa vuoksi usean valtion kansallista turvallisuutta sekä jopa kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta. Terrorismirikosten kriminalisoimisen perustana ovat kansainvälisiin sopimuksiin ja Euroopan unionin oikeuteen sisältyvät kriminalisointivelvoitteet. Velvoitteet koskevat sekä rikosten tunnusmerkistöjä että rikosten luonnetta sellaisina kansainvälisinä rikoksina, joista rangaistaan tekopaikan laista riippumatta.

Kansallista turvallisuutta uhkaavia kotimaista alkuperää olevia väkivallantekoja voidaan arvioida toisaalta maanpetos- ja valtiopetosrikossäännösten sekä toisaalta terrorismirikossäännösten näkökulmasta. Hallituksen vastaiset väkivaltaiset mellakat voivat edetä kapinaksi (valtion sisäiset väkivaltaiset levottomuudet, joilla pyritään muuttamaan perustuslain mukainen valtiojärjestys) ja edelleen kahden osapuolen väliseksi sisällissodaksi. Aseellisen selkkauksen osapuolen aseellisen selkkauksen yhteydessä toteuttamissa sodan oikeussääntöjen vastaisissa väkivallanteoissa on kysymys sotarikoksista. Aseellinen selkkaus voi olla sekä valtioiden välinen että valtion tai valtioiden sisäinen. Kansallista turvallisuutta uhkaavissa kriisialueen ulkopuolella toteutetuissa luonteeltaan kansainvälisissä väkivallanteoissa on kysymys terrorismirikoksista.

Terrorismirikossäännöksissä tarkoitettuja terroritekoja voivat toteuttaa terroristiryhmien kaltaisten ei-valtiollisten toimijoiden lisäksi valtiolliset toimijat. Valtioiden lisäksi myös ei-valtiolliset tahot voivat puolestaan olla aseellisten selkkausten osapuolina. Ei-valtiollisen tahon osat voivat olla sotilaallisen järjestäytymisensä, varustamisensa ja aseistamisensa puolesta sotilasosastoon rinnastettavia sekä niiden aseellisiin selkkauksiin liittyvän että muun toiminnan osalta.
 
Ei-valtiollinen toimija voi toimia myös valtion lukuun, puolesta tai suostumuksella tämän sijaistoimijana (proxy-toimija). Valtio voi käyttää sijaistoimijoinaan terroristiryhmien sekä maanpetoksellisten ja valtiopetoksellisten ryhmien lisäksi järjestäytyneitä rikollisryhmiä ja yksityisiä yrityksiä. Ei-valtiollinen taho voi myös pyrkiä jollakin tai joillakin alueilla, erityisesti hauraissa tai kokonaan romahtaneissa valtioissa, itse valtiollisen tahon asemaan. Alueen tai alueiden hallinnan muodollisen tai tosiasiallisen kansainvälisen tunnustamisen myötä voi alueen tai alueiden haltijasta tulla valtiollinen tai sellaiseen rinnastettava taho.

Kansainvälinen oikeus perustuu valtioiden suvereniteettiin. Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräyksiä kielletyistä hyökkäysteoista ja sallitusta itsepuolustuksesta sovelletaan valtioiden voimankäyttöön, sijaistoimijoita hyödyntävä välillinen voimankäyttö mukaan lukien. Määräyksiä ei sen sijaan sovelleta valtioiden aseellista hyökkäystä vähäisempään voimankäyttöön, mutta tällainenkin voimankäyttö loukkaa kohdevaltion suvereenisuutta, jota voidaan turvata aluevalvonnalla. Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjassa tarkoitettua kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta voi uhata valtiollisen vihamielisen toiminnan lisäksi myös kansainvälinen terrorismi.

Monikansallisessa turvallisuudessa on kyse usean valtion kansallisesta turvallisuudesta ja ylikansallisessa turvallisuudessa kansainvälisestä rauhasta ja turvallisuudesta. Valtioiden rajat ylittävät valtion vihamielinen toiminta, kansainvälinen terrorismi ja kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus voivat uhata kansallisen turvallisuuden lisäksi myös monikansallista ja ylikansallista turvallisuutta.

Oman valtion turvallisuuden ylläpitäminen

Turvallisuusviranomaisten käytettävissä olevat toimivaltuudet voidaan jaotella tiedonhankintatoimivaltuuksiin, tiedollisiin toimivaltuuksiin (tietojen käyttö) ja vaikuttamistoimivaltuuksiin.

Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tehtäviin kuuluu siviili- ja sotilastiedustelun lisäksi kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estäminen ja paljastaminen, ja niillä on tähän liittyen käytettävissään siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien lisäksi rikostiedustelun salaiset tiedonhankintakeinot. Siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tehtäviin ei sen sijaan kuulu kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten selvittäminen, eikä niillä ole siihen liittyen käytettävissään rikostiedustelun salaisia pakkokeinoja tai esitutkinnan muita tiedonhankintatoimivaltuuksia. Esitutkinnan erottamisella siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten tehtävistä ja toimivaltuuksista on pyritty turvaamaan rikosasian oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuus.

Tiedonhankintatoimivaltuuden käytön edellytykset sekä tiedonhankintatoimivaltuuden käyttämisen yhteydessä saatujen tietojen käytön ja muun käsittelyn edellytykset eroavat toisistaan. Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä ei saada käyttää rikostiedustelun tiedonhankintatoimivaltuuksia koskevaa sääntelyä kiertäen rikosten estämisen, paljastamisen tai selvittämisen tarkoituksessa. Vaikka siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmän käyttämisen tarkoituksena ei olekaan rikosten paljastaminen, tiedustelumenetelmän käyttämisen yhteydessä voi kuitenkin paljastua rikoksia. Tiedustelulakien niin kutsutut palomuurisäännökset ja niiden tulkinta vaikuttavat siviili- ja sotilastiedusteluviranomaisten mahdollisuuksiin käyttää tiedustelumenetelmän käyttämisen yhteydessä saatuja tietoja rikostorjunnassa ja luovuttaa tällaisia tietoja rikostorjuntaan.

Siviili- ja sotilasviranomaisten välinen kansallinen tehtävien- ja toimivallanjako perustuu vaikuttamistoimivaltuuksien käytön osalta siviiliviranomaisille kuuluvan valtion sisäisen ja sotilasviranomaisille kuuluvan valtion ulkoisen turvallisuuden väliseen erotteluun. Valtion sisäiseen turvallisuuteen liittyvät yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten estäminen ja selvittäminen. Valtion ulkoiseen turvallisuuteen liittyvät rajavalvonta, aluevalvonta ja sotilaallinen maanpuolustus. Erottelua voivat kuitenkin hämärtää muun muassa seuraavat seikat: vieraan valtion harjoittaman sotilastiedustelutoiminnan lisäksi myös sen harjoittama siviilitiedustelutoiminta liittyy valtion ulkoiseen turvallisuuteen, terrorismi ja järjestäytynyt rikollisuus voivat liittyä myös valtion ulkoiseen turvallisuuteen ja terroriteon voi toteuttaa myös vierasta valtiota edustava toimija. Turvallisuusuhan aiheuttavan toimijan valtiollinen tai ei-valtiollinen luonne voi olla lisäksi tulkinnanvarainen.

Yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä rikosten estäminen ja selvittäminen kuuluvat poliisin tehtäviin ja toimivaltaan. Poliisilla on mahdollisuus käyttää näissä tehtävissään omia vaikuttamistoimivaltuuksiaan voimakeinojen käyttö mukaan lukien sekä saada tarvittaessa virka-apua Rajavartiolaitokselta ja Puolustusvoimilta. Virka-apu voi sisältää kaluston ja välineistön, tilojen, henkilövoimavarojen sekä erityisasiantuntijapalveluiden lisäksi voimakeinojen käyttöä. Laajamittaisen terrori-iskun yhteydessä voi tulla kyseeseen myös vaativa eli sotilaallisten voimakeinojen käyttöä sisältävä virka-apu terrorismirikoksen estämiseksi ja keskeyttämiseksi. Virka-apua koskeva päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä koostuu virka-avun pyytämistä ja antamista koskevasta päätöksenteosta sekä virka-apupäätöksen toimeenpanosta. Vastikään voimaan tulleiden lainmuutosten myötä otettiin käyttöön uusi, päätöksentekojärjestykseltään muusta vaativasta virka-avusta poikkeavan vaativan virka-avun kategoria. Siinä on kyse sellaisesta vaativasta virka-avusta, jonka vaikutus on rajattavissa tarkasti yksilöityyn kohteeseen sivullisille ilmeistä vaaraa aiheuttamatta. Virka-apupäätöksen toimeenpanon osalta on erotettava toisistaan tilanteen yleisjohtaminen ja virka-apuosaston johtaminen. Vaativaa virka-apua tarvittaessa on kyse vähintäänkin normaaliolojen vakavasta häiriötilanteesta, mahdollisesti jopa valmiuslaissa tai puolustustilalaissa tarkoitetuista poikkeusoloista. Puolustustilalaissa tarkoitettuihin poikkeusoloihin kuuluvat sotaan rinnastettavat valtion sisäiset väkivaltaiset levottomuudet.

Ulkoista turvallisuusuhkaa valtion rajalla torjuttaessa voi olla kyse rajavalvonnasta, aluevalvonnasta tai sotilaallisesta maanpuolustuksesta.

Rajavartiolaitoksen tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvalla rajavalvonnalla ylläpidetään rajaturvallisuutta. Rajaturvallisuuden ylläpitämisellä tarkoitetaan muun muassa toimenpiteitä, joilla pyritään estämään rajan ylittämisestä annettujen säännösten rikkominen ja rajat ylittävästä henkilöliikenteestä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle aiheutuvat uhat sekä torjumaan rajat ylittävää rikollisuutta. Rajavartiolaitos voi käyttää voimakeinoja rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi.

Aluevalvonnalla turvataan valtion alueellista koskemattomuutta. Aluevalvonnalla torjuttavan alueloukkauksen voi tehdä valtiollinen toimija, esimerkiksi ilman lupaa valtion alueelle tuleva tai valtion alueella oleva vieraan valtion sotilas. Alueloukkauksessa voi olla kyse myös kansallista turvallisuutta välittömästi ja vakavasti uhkaavasta vihamielisestä toiminnasta. Vihamielistä toimintaa on muun muassa vieraan valtion kohdevaltion alueeseen kohdistama tai kohdevaltion alueella toimeenpanema aseellinen sotilaallinen toiminta. Aluevalvonnan yhteydessä valtiolliseen toimijaan (vieraan valtion sotilasosastoon) rinnastetaan sellainen tunnukseton sotilaallinen ryhmä, jonka valtiollista alkuperää ei voida vielä tunnistaa. Aluevalvontaviranomaiset eli sotilas-, rajavartio-, poliisi- ja tulliviranomaiset voivat käyttää voimakeinoja valtion alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi. Puolustusvoimat ja Rajavartiolaitos voivat käyttää valtion alueellisen koskemattomuuden turvaamiseksi ja vihamielisen toiminnan torjumiseksi sotilaallisia voimakeinoja. Sotilaallisia voimakeinoja aluevalvonnan yhteydessä käytettäessä on kyse vähintäänkin normaaliolojen vakavasta häiriötilanteesta, mahdollisesti jopa valmiuslaissa tarkoitetuista poikkeusoloista.

Puolustusvoimien tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvassa sotilaallisessa maanpuolustuksessa on kyse Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan sallimasta itsepuolustuksesta vieraan valtion aseellista hyökkäystä vastaan. Puolustusvoimat voi käyttää sotilaallisia voimakeinoja aseellisen hyökkäyksen tai sitä vastaavan ulkoisen uhan kohdistuessa Suomeen. Vieraan valtion aseellista hyökkäystä torjuttaessa on kyse vähintäänkin valmiuslaissa tarkoitetuista poikkeusoloista, mahdollisesti jopa puolustustilalaissa tarkoitetuista poikkeusoloista. Valmiuslaissa tarkoitettuihin poikkeusoloihin kuuluu Suomeen kohdistuva aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja puolustustilalaissa tarkoitettuihin poikkeusoloihin sota.

Järjestysmuodoltaan sotilaallinen Rajavartiolaitos rinnastuu rajavalvontatehtävässä toimiessaan siviiliviranomaiseen sekä sotilaallisia voimakeinoja terrorismirikoksen estämisen ja keskeyttämisen tai aluevalvonnan yhteydessä käyttäessään ja sotilaalliseen maanpuolustukseen osallistuessaan sotilasviranomaiseen. Valtakunnan puolustusta tehostettaessa voidaan Rajavartiolaitoksen rajajoukot tai niiden osia liittää Puolustusvoimiin.

Valmiuslakiin ja rajavartiolakiin ollaan tekemässä hybridiuhkia koskevia muutoksia. Kyse on muun muassa niin kutsutusta välineellistetystä maahantulosta osana hybridivaikuttamista. Oma kysymyksensä on, voisiko tällainen toiminta vertautua joissakin olosuhteissa ilmiönä alueloukkaukseen, aseelliseen alueloukkaukseen tai jopa aseelliseen hyökkäykseen, jolloin sen torjuminen muuttuisi rajavalvontatehtävästä aluevalvontatehtäväksi tai sotilaalliseksi maanpuolustukseksi.

Toisen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen osallistuminen

Valtio voi avustaa toista valtiota sen pyynnöstä sen sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden ylläpitämisessä. Oma kysymyksensä on valtion omien kansalaisten suojelu toisen valtion alueella. Kyse voi tällöin olla myös kriisitilanteista hauraissa tai kokonaan romahtaneissa valtioissa. Ulkoministeriössä on valmisteltu säännöksiä, jotka koskisivat Suomen viranomaisen Suomen kansallisesta tarpeesta ilman ulkopuolista pyyntöä tapahtuvaa muun muassa konsulipalveluiden antamiseen liittyvää toimintaa Suomen alueen ulkopuolella. Toiminnassa voisi olla kyse myös voimakeinojen käytöstä.

Turvallisuusviranomaisten kansainvälinen yhteistyö voidaan jaotella tiedonhankinta- ja tiedonvaihtoyhteistyöhön sekä vaikuttamisyhteistyöhön eli kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen.

Tiedonhankinta- ja tiedonvaihtoyhteistyössä voi olla kyse tiedusteluviranomaisten välisestä kansainvälisestä siviili- ja sotilastiedusteluyhteistyöstä, lainvalvontaviranomaisten välisestä poliisiyhteistyöstä sekä esitutkinta- ja muiden oikeusviranomaisten välisestä oikeudellisesta yhteistyöstä rikosoikeuden alalla. Lainvalvontaviranomaisten välistä poliisiyhteistyötä tukee kansainvälinen rikospoliisijärjestö Interpol. Oikeudelliseen yhteistyöhön rikosoikeuden alalla kuuluu tiedonhankinnan ja tiedonvaihdon eli kansainvälisen oikeusavun lisäksi henkilön luovuttaminen rikoksen johdosta. Suojelupoliisi on sekä siviilitiedusteluviranomainen että lainvalvontaviranomainen, joten se voi osallistua kansainvälisen siviilitiedusteluyhteistyön lisäksi poliisiyhteistyöhön. Kun Suojelupoliisi ei sen sijaan ole esitutkintaviranomainen, se ei voi osallistua oikeudelliseen yhteistyöhön rikosoikeuden alalla.

Kansainvälisessä tiedonhankinta- ja tiedonvaihtoyhteistyössä ei saada vaarantaa oman valtion kansallista turvallisuutta. Kuten edellä on kansallisen toiminnan osalta todettu, tiedonhankintatoimivaltuuden käytön edellytykset sekä tiedonhankintatoimivaltuuden käyttämisen yhteydessä saatujen tietojen käytön ja muun käsittelyn edellytykset eroavat toisistaan. Vastaavasti eroavat kansainväliseen yhteistyöhön liittyen toisistaan toisaalta tiedonhankinnan ja toisaalta tiedonvaihdon edellytykset ja rajoitukset. Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käytön edellytyksenä on, että tiedonhankinnalla tuetaan vähintäänkin välillisesti myös oman valtion kansallisen turvallisuuden suojaamista. Toisin kuin toisen valtion sisäiset turvallisuusuhat, toisen valtion rajan ylittävät turvallisuusuhat voivat vaikuttaa myös oman valtion turvallisuuteen. Rikostiedustelun salaisten pakkokeinojen ja esitutkinnan muiden pakkokeinojen käyttäminen sekä henkilön rikoksen johdosta luovuttaminen on mahdollista myös sellaiseen rikokseen liittyen, jolla ei ole kytkentää omaan valtioon. Pakkokeinojen käyttämisen ja henkilön rikoksen johdosta luovuttamisen edellytyksenä sen sijaan on, että kohteena oleva teko on tai olisi Suomessa vastaavissa olosuhteissa tehtynä Suomen lain mukaan rikos. Tiedonhankinnan ja tiedonvaihdon sekä henkilön rikoksen johdosta luovuttamisen mahdollisuuksiin voivat vaikuttaa kohteena olevien tekojen poliittisen rikoksen luonne ja tietoja vastaanottavan valtion ihmisoikeustilanne. Suomen kansalaista ei saada luovuttaa rikoksen johdosta.

Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä sekä siihen liittyvää liiketoimien keskeyttämistä koskeva kansainvälinen yhteistyö on oma kokonaisuutensa. Rahanpesu liittyy erityisesti järjestäytyneeseen rikollisuuteen.

Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä sekä rikosten estämistä ja keskeyttämistä koskeva vaikuttamisyhteistyö voi olla Euroopan unionin jäsenvaltioiden osalta lainvalvontaviranomaisten välistä Prüm-yhteistyötä ja lainvalvontaviranomaisten erityistoimintayksiköiden välistä Atlas-yhteistyötä. Suomesta terrorismintorjuntaan liittyvään Prüm- ja Atlas-yhteistyöhön voivat osallistua poliisi ja poliisia tukeva Rajavartiolaitos sekä niiden erityistoimintayksiköt. Rajavartioviranomaisten rajavalvontaan liittyvä kansainvälinen yhteistyö on rajaturvallisuusyhteistyötä ja sotilasviranomaisten aluevalvontaan liittyvä kansainvälinen yhteistyö aluevalvontayhteistyötä. Vieraan valtion aseellisen hyökkäyksen torjuntaan liittyvässä kansainvälisen avun toiselle valtiolle antamisessa voi olla kyse Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan sallimasta toisen valtion itsepuolustuksessa avustamisesta.

Vastaavasti kuin kansallisen virka-avun yhteydessä kansainvälisen avun antamisen tai vastaanottamisen yhteydessä toimintaan liittyvä päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä koostuu toisaalta kansainvälisen avun pyytämistä ja antamista koskevasta päätöksenteosta sekä toisaalta päätöksen toimeenpanosta. Kansainvälisen avun pyytämistä ja antamista koskeva kansallinen päätöksentekojärjestelmä on kaksitasoinen. Päätöksentekojärjestys riippuu muun muassa siitä, onko pyydettävä tai annettava apu ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävää tai laajakantoista ja periaatteellisesti tärkeää. Päätöksen toimeenpanon osalta on myös tässä yhteydessä erotettava toisistaan toimintavaltion viranomaiselle kuuluva tilanteen yleisjohtaminen ja apua antavan yksikön johtaminen. Tämä koskee erityisesti apua antavan sotilasosaston tai lainvalvontaviranomaisen erityistoimintayksikön johtamista.

Terrorismirikoksen estämiseen ja keskeyttämiseen liittyvästä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä sisältävän kansainvälisen avun pyytämistä tai antamista koskevasta päätöksenteosta voi muodostua varsin monimutkainen kokonaisuus, kun tällöin voivat tulla samanaikaisesti sovellettaviksi sekä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä sisältävän kansainvälisen avun pyytämistä ja antamista koskeva päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä että vaativan kansallisen virka-avun pyytämistä ja antamista koskeva päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä. Terrorismirikoksen estämiseen ja keskeyttämiseen liittyvässä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä sisältävän kansainvälisen avun antamisessa on kyse Rajavartiolaitoksen ja Puolustusvoimien osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen Suomen poliisia tukeakseen.

Liittokunnan turvallisuuden ylläpitämiseen osallistuminen

Liittokunnan sisäinen ja ulkoinen turvallisuus sekä liittokunnan jäsenvaltion sisäinen ja ulkoinen turvallisuus limittyvät osittain toisiinsa. Liittokunnan sisäisessä turvallisuudessa on kyse liittokunnan sisärajat ylittävistä uhista ja liittokunnan ulkoisessa turvallisuudessa liittokunnan ulkorajan ylittävistä uhista. Liittokunnan ulkorajan ylittävä turvallisuusuhka voi liittyä liittokunnan ulkopuolisen valtion vihamieliseen toimintaan. Kansainvälinen terrorismi ja kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus voivat olla sekä liittokunnan ulkorajan että sen sisärajat ylittäviä turvallisuusuhkia. Myös liittokunnan yhden jäsenvaltion sisäiset turvallisuusuhat voivat vaikuttaa koko liittokunnan turvallisuuteen ja siten välillisesti liittokunnan muidenkin jäsenvaltioiden turvallisuuteen.

Liittokunnan sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden ylläpitämistä voidaan tukea liittokunnan jäsenvaltioiden tiedonhankinta- ja tiedonvaihtoyhteistyöllä sekä vaikuttamisyhteistyöllä.

Edellä mainittuihin tiedonhankinta- ja tiedonvaihtoyhteistyön sekä henkilön rikoksen johdosta luovuttamisen edellytyksiin ja rajoituksiin liittyy muiden Pohjoismaiden ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskevia poikkeuksia. Poikkeusten taustalla vaikuttavat valtioiden oikeusjärjestysten samankaltaisuus ja yhteinen arvoperusta.

Kansainvälistä apua laajamittaisen terrori-iskun yhteydessä annettaessa ja vastaanotettaessa voi tulla sovellettavaksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yhteisvastuulauseke. Yhteisvastuulauseketta sovellettaessa Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot toimivat yhdessä ja lausekkeen aktivointi kytkeytyy kiinteästi unionin päätöksentekorakenteisiin.

Vieraan valtion aseellisen hyökkäyksen torjuntaan liittyvässä kansainvälisen avun antamisessa voi olla kyse osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan sallimaan valtioiden kollektiiviseen itsepuolustukseen. Valtioiden kollektiivisessa itsepuolustuksessa voivat tulla sovellettaviksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Pohjois-Atlantin puolustusliiton Pohjois-Atlantin sopimuksen keskinäisen avunannon lausekkeet. Molempien lausekkeiden aktivointi on tosin tapahtunut tähän mennessä käytännössä laajamittaisten terrori-iskujen yhteydessä. Pohjois-Atlantin puolustusliiton osalta oli kyse terrori-iskuista muun muassa New Yorkiin vuonna 2001 ja Euroopan unionin osalta terrori-iskuista Pariisiin vuonna 2015.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaan unioni kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen. Sopimuksen mukaan erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla. Alueellisen koskemattomuuden turvaamisessa on kyse valtion ulkoisesta turvallisuudesta, jota suojataan aluevalvonnalla. Yleisen järjestyksen ylläpitämisessä on kyse valtion sisäisestä turvallisuudesta, jota suojataan äärimmillään kansallista turvallisuutta uhkaaviin väkivaltaisiin mellakoihin ja valtion sisäisiin väkivaltaisiin levottomuuksiin puuttumalla. Kansallisen turvallisuuden takaamisessa on kyse erityisesti kansallisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ohjaamasta valtion ulkoisen turvallisuuden suojaamisesta sekä siihen sisältyvästä kansallisen puolustuspolitiikan ohjaamasta sotilaallisesta maanpuolustuksesta. Siviili- ja sotilastiedustelu tukee sekä valtion sisäisen että sen ulkoisen kansallisen turvallisuuden suojaamista.

Euroopan unionin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue kuuluu unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan. Kyse on unionin sisäisen turvallisuuden suojaamisesta, jolla kompensoidaan unionin sisäiseen vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä unionin sisärajat ylittäviä turvallisuusuhkia. Kyse on muun muassa terrorismin, rahanpesun ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta. Unionin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen sisältyvät lainvalvontaviranomaisten välinen tiedonhankintaa ja tiedonvaihtoa sekä vaikuttamista koskeva poliisiyhteistyö, oikeusviranomaisten välinen oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla sekä rajavalvonta-, maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka. Unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välistä yhteistyötä tukee Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirasto Europol ja unionin jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välistä yhteistyötä Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virasto Eurojust. Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta ja unionin jäsenvaltioiden rajavartioviranomaisten välistä rajaturvallisuusyhteistyötä tukee Euroopan raja- ja merivartiovirasto Frontex. Unionin yhteinen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka liittyy unionin ulkoiseen turvallisuuteen. Kyse on muun muassa unionin jäsenvaltioiden kollektiivisesta itsepuolustuksesta unionin ulkopuolisen valtion aseellista hyökkäystä vastaan sekä osallistumisesta kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen ja palauttamiseen, kansainvälisen terrorismin torjunta mukaan lukien.

Myös Pohjois-Atlantin puolustusliiton toimialaan kuuluvat puolustusliiton jäsenvaltioiden kollektiivinen itsepuolustus puolustusliiton ulkopuolisen valtion aseellista hyökkäystä vastaan sekä osallistuminen kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen ja palauttamiseen, kansainvälisen terrorismin torjunta mukaan lukien. Pohjois-Atlantin puolustusliiton toimiala vaikuttaa puolustusliitossa tehtävien ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittisten sekä ammatillisten (sotilaallisten) päätösten kansalliseen valmisteluun ja niihin liittyvistä kansallisista toimenpiteistä päättämiseen. Kyse on tällöin myös tasavallan presidentin kaksoisroolista toisaalta ulkopolitiikan johtajana yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa ja toisaalta Puolustusvoimien ylipäällikkönä. Kansallisella turvallisuuspolitiikalla on myös Pohjois-Atlantin puolustusliiton yhteydessä ulko-, EU- ja sisäpoliittiset ulottuvuutensa, joista EU- ja sisäpolitiikka kuuluvat valtioneuvoston toimivaltaan. Poliittiseen päätöksentekoon liittyy myös kysymys eduskunnan roolista.

Sekä Euroopan unionin että Pohjois-Atlantin puolustusliiton yhteistä ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittista päätöksentekoa tukevat unionin ja puolustusliiton käytettävissä olevat tiedusteluanalyysikapasiteetit. Euroopan unionin ulkosuhdehallinnon tiedusteluanalyysikapasiteetti koostuu siviilitiedusteluun liittyvästä Euroopan unionin tiedustelu- ja tilannekeskuksesta sekä sotilastiedusteluun liittyvästä Euroopan unionin sotilasesikunnan tiedusteludirektoraatista.

Kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämiseen osallistuminen

Kansainväliseen rauhaan ja turvallisuuteen kohdistuvat uhat vaikuttavat laaja-alaisuutensa vuoksi yleensä vähintäänkin välillisesti myös oman valtion turvallisuuteen.

Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjassa on määräyksiä Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston valtuuttamasta kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisestä ja palauttamisesta, joka voi liittyä valtiollisen vihamielisen toiminnan lisäksi kansainväliseen terrorismiin. Kyse voi olla kollektiivisista aseellisista toimista tai kansainvälisestä kriisinhallinnasta rauhaan pakottaminen mukaan lukien. Kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ja palauttamiseksi voidaan myös asettaa kansainvälisiä pakotteita. Pakotteet voivat kohdistua valtiollisten tahojen lisäksi terroristijärjestöihin. Kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen ja palauttamiseen osallistumisessa voi olla kansallisesti kyse kollektiivisiin aseellisiin toimiin liittyvän kansainvälisen avun antamisesta, kansainvälisiin kriisinhallintaoperaatioihin osallistumisesta sekä pakotteiden noudattamisen valvonnasta ja pakotteisiin perustuvasta varojen jäädyttämisestä.

Vastaavasti kuin kansainvälisen avun antamisen tai vastaanottamisen yhteydessä kansainväliseen kriisinhallintaoperaatioon osallistumisen yhteydessä toimintaan liittyvä päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä koostuu toisaalta kriisinhallintaoperaatioon osallistumista koskevasta päätöksenteosta sekä toisaalta päätöksen toimeenpanosta. Päätöksen toimeenpanon osalta on myös tässä yhteydessä erotettava toisistaan operaation yleisjohtaminen ja operaatioon osallistuvan yksikön johtaminen. Tämä koskee tässäkin yhteydessä erityisesti operaatioon osallistuvan sotilasosaston tai lainvalvontaviranomaisen erityistoimintayksikön johtamista.

Siviili- ja sotilastiedustelun kohteet sekä siviili- ja sotilastiedustelun yhteensovittaminen

Siviili- ja sotilastiedustelun kohteena on tiedustelulaeissa tarkemmin määritelty oman valtion kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaava toiminta. Siviili- ja sotilastiedustelun keskeisenä tarkoituksena on antaa ennakkovaroitus sellaisesta turvallisuusuhasta, joka voisi toteutuessaan aiheuttaa normaaliolojen vakavan häiriötilanteen tai poikkeusolot. Normaaliolojen vakavasta häiriötilanteesta tai poikkeusoloista on kyse esimerkiksi silloin, kun terrorismirikoksen estämisen ja keskeyttämisen, aluevalvonnan tai vieraan valtion aseellisen hyökkäyksen torjunnan yhteydessä joudutaan käyttämään sotilaallisia voimakeinoja.

Siviili- ja sotilastiedustelun nimenomaisiin kohteisiin kuuluu myös kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta vakavasti uhkaava kriisi.

Suomen kansainvälisen avun antamisen ja muun kansainvälisen toiminnan turvallisuutta vakavasti uhkaava toiminta sekä kansainvälisten kriisinhallintaoperaatioiden turvallisuutta vakavasti uhkaava toiminta kuuluvat nekin siviili- ja sotilastiedustelun nimenomaisiin kohteisiin. Kyse ei tällöin ole varsinaisesti oman valtion kansallisesta turvallisuudesta, vaan operaatioturvallisuudesta eli toisen valtion turvallisuuden, liittokunnan turvallisuuden tai kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämiseen osallistumisen suojaamisesta. Kuten siviili- ja sotilastiedustelussa yleensäkin, tiedonhankinnan tarkoitus voi olla myös tässä yhteydessä strateginen, operatiivinen, taktinen tai taistelutekninen. Strategisella tasolla tuetaan kansainväliseen toimintaan ja kansainvälisiin kriisinhallintaoperaatioihin osallistumista koskevaa päätöksentekoa. Kansainväliseen toimintaan ja kansainvälisiin kriisinhallintaoperaatioihin liittyvät turvallisuusuhat voivat vaikuttaa sekä niihin osallistumista koskevan päätöksenteon sisältöön että päätöksentekojärjestykseen. Erityistä päätöksentekojärjestystä sovelletaan muun muassa silloin, kun on kysymys kansainvälisestä avusta, johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, tai sotilaallisesti erityisen vaativasta kriisinhallintatehtävästä. Operatiivisella tasolla tuetaan toiminnan yleistä suuntaamista ja taktisella tasolla yksittäisten toimien suuntaamista. Taisteluteknisellä tasolla on kyse turvajärjestelyjen yksityiskohdista. Kansallisen toiminnan yhteydessä viranomaisen omaa toimintaa suojataan niin kutsutulla rynnäkkötarkkailulla, josta on säädetty erikseen.

Siviili- ja sotilastiedustelun kohteet ovat osittain rinnakkaisia. Näin on muun muassa yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja uhkaavan toiminnan osalta. Yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja voivat uhata vieraiden valtioiden aseellisten hyökkäysten ja terroristijärjestöjen aseellisten terrori-iskujen lisäksi niihin vaikutuksiltaan rinnastettavat kyberhyökkäykset ja -iskut. Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisessa on kyse sotilaallista maanpuolustusta tukevasta kokonaismaanpuolustuksesta ja vielä laaja-alaisemmasta kokonaisturvallisuudesta.  

Siviili- ja sotilastiedustelun kohteiden osittaisen rinnakkaisuuden vuoksi siviili- ja sotilastiedustelua on yhteensovitettava strategisella, operatiivisella, taktisella ja tiedusteluteknisellä tasolla. Strategisen tason yhteensovittaminen liittyy tiedustelun painopisteiden asettamiseen, operatiivisen tason yhteensovittaminen tiedustelun painopisteistä johdettaviin tiedustelutehtäviin, taktisen tason yhteensovittaminen tiedustelutehtäviä toteuttaviin tiedusteluoperaatioihin ja tiedusteluteknisen tason yhteensovittaminen tiedustelumenetelmien käyttämiseen tiedusteluoperaatioissa. Siviili- ja sotilastiedustelun sekä rikostiedustelun yhteensovittaminen tiedusteluteknisellä tasolla on tarpeen muun muassa tiedusteluvirkamiesten työturvallisuuden varmistamiseksi.

Kimmo Hakonen
tiedusteluvalvontavaltuutettu