Tiedustelutietojen käsittely ja perusoikeudet

Sekä tiedustelutietojen käsittelyn sääntelyä että sen soveltamista voidaan tarkastella perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta. Kyse on muun muassa säännösten täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sekä säännösten ja niiden tulkinnan hyväksyttävyydestä ja oikeasuhtaisuudesta.

Tarkasteltava sääntelykokonaisuus koostuu tiedusteluviranomaisten tehtävien sääntelystä, tiedustelutietojen keräämisen sääntelystä, tiedustelutietojen muun käsittelyn sääntelystä ja käsiteltävien tiedustelutietojen sisällön sääntelystä. Lainsäädännöllisen perustan tarkastelulle muodostaa rikosasioiden tietosuojalaki, jolla on pantu kansallisesti täytäntöön Euroopan unionin rikosasioiden tietosuojadirektiivi. Rikosasioiden tietosuojalain soveltamisalaan on meillä sisällytetty rikostorjunnan lisäksi myös kansallisen turvallisuuden ylläpitäminen, joka ei kuulu unionin toimivaltaan.

Sääntelyn lähtökohtia

Tiedusteluviranomainen tarvitsee laissa säädetyn toimivaltuuden sellaiseen tiedonhankintaan, jolla puututaan luonnollisen henkilön perusoikeuksiin, esimerkiksi luottamuksellisen viestin salaisuuteen, kotirauhaan tai muuhun yksityiselämän suojaan.

Yksittäinen henkilö ei kykene yleensä aiheuttamaan vakavaa uhkaa kansalliselle turvallisuudelle. Siviili- ja sotilastiedustelun kohteena onkin tavallisesti vieraiden valtioiden taikka terroristi- tai rikollisjärjestöjen kaltaisten organisaatiotoimijoiden toiminta. Siviili- ja sotilastiedustelua voidaan kohdentaa organisaatiotoimijan edustajana toimivaan henkilöön tai esimerkiksi vieraan valtion harjoittaman sotilaallisen toiminnan yhteydessä suoraan organisaatiotoimijaan itseensä.

Operatiivisessa tiedustelussa kerätään tietoja konkreettisesta toiminnasta. Strategisessa tiedustelussa kootaan aiemmin kerättyjä tietoja tai kerätään uusia tietoja ilmiötason tilannekuvan muodostamiseksi. Jos strategisessa tiedustelussa tarvittavien tietojen hankkimiseen käytetään operatiivisia tiedustelumenetelmiä, vaatii menetelmien käytön edellytysten täyttymisen arviointi tällöinkin tiedonhankinnan kohteena olevan konkreettisen toiminnan määrittämisen. Toisaalta ilmiötason tilannekuvatietojen luovuttamiseen ei liity samanlaisia tietosuojanäkökohtia kuin henkilötietojen luovuttamiseen.

Tiedusteluviranomaisten harjoittama tietojen käsittely edellyttää erityistä sääntelyä silloin, kun on kyse tietosuoja- ja henkilötietolainsäädännössä tarkoitetuista henkilötiedoista ja/tai julkisuuslainsäädännössä tarkoitetuista salassa pidettävistä tiedoista. Tietosuoja- ja henkilötietolainsäädäntöä sovelletaan henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn ja rekisteriin talletettavien henkilötietojen käsittelyyn. Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien eli arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyyn liittyy yleinen vaatimus käsittelyn välttämättömyydestä. Salassa pidettäviä ovat muun muassa tiedot henkilön henkilökohtaisista oloista.

Eräistä tietojen erityisistä saanti- ja luovuttamistavoista on säädetty erikseen. Tällaisia tapoja ovat tietojen saanti teknisen käyttöyhteyden (teknisen rajapinnan ja katseluyhteyden) avulla tai tietojoukkona (aikaisemmin konekielisessä muodossa), tietojen luovuttaminen suorakäyttöisesti tallettamalla tai tietojoukkona tallettamista varten sekä rekisterin ylläpitäminen rekistereiden tietoja vertaamalla.

Tiedustelutietojen keräämisen ja muun käsittelyn oikeusturvajärjestelyihin kuuluvat käsittelyn aineellisten edellytysten määrittäminen ja käsittelyä koskeva päätöksentekomenettely.

Viranomaisten tehtävien sääntely

Rikosasioiden tietosuojalain mukaan henkilötietoja saa käsitellä vain, jos se on tarpeen viranomaiselle laissa säädetyn tehtävän suorittamiseksi (tietojen käsittelyn lainmukaisuusvaatimus).

Aikoinaan vallalla olleen niin kutsutun yleisvaltuusajattelun mukaan viranomaiselle säädetyistä tehtävistä seurasivat niiden suorittamisessa tarvittavat toimivaltuudet ilman erillistä sääntelyäkin. Nykyään toimivaltuuksista edellytetään säädettävän nimenomaisesti. Oikeusvaltioperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Viranomaiselle säädetyt tehtävät vaikuttavat kuitenkin viranomaisen toimivaltuuksiin siten, että viranomainen saa käyttää toimivaltuuksiaan vain tehtäviensä suorittamiseksi (osa toimivaltuuksien käytön tarkoitussidonnaisuuden periaatetta).

Tiedusteluviranomaisille säädetyt tehtävät liittyvät kansallisen turvallisuuden suojaamiseen.
Tiedustelutietojen käsittelyn yleiset tavoitteet kytkeytyvät tähän tehtäväkokonaisuuteen.

Kansallisen turvallisuuden suojaamisen käsitettä voidaan käyttää viranomaisten tehtävien ja toimivaltuuksien määrittelyn yhteydessä eri merkityksissä. Sillä voidaan tarkoittaa pelkästään turvallisuuspalvelujen ja tiedustelupalvelujen siviili- ja sotilastiedustelutehtäviä (tietojen hankkiminen ja hyödyntäminen kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi, ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittisen päätöksenteon tukemiseksi ja muiden viranomaisten kansalliseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä varten), lisäksi turvallisuuspoliisien rikostorjuntatehtäviä (kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estäminen, paljastaminen ja selvittäminen) ja myös muiden viranomaisten kansalliseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä.

Meillä tiedusteluviranomaisia ovat Suojelupoliisi sekä sotilastiedusteluviranomaiset Pääesikunnan tiedusteluosasto ja Puolustusvoimien tiedustelulaitos. Niille kuuluvat niin turvallisuuspoliisin, turvallisuuspalvelun kuin tiedustelupalvelunkin tehtävät rikosten selvittämistä lukuun ottamatta.

Tietojen keräämisen sääntely

Rikosasioiden tietosuojalain mukaan rekisterinpitäjä saa kerätä henkilötietoja vain tiettyjä nimenomaisia ja oikeutettuja tarkoituksia varten (osa tietojen käyttötarkoitussidonnaisuutta).

Tiedusteluviranomaiset voivat kerätä tiedustelutietoja käyttämällä salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksiaan tai tiedonsaantioikeuksiaan.

Salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksia ovat siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmät sekä rikosten estämistä ja paljastamista tukevan rikostiedustelun salaiset tiedonhankintakeinot ja rikosten selvittämistä tukevan rikostiedustelun salaiset pakkokeinot. Kun rikosten selvittäminen ei kuulu meillä tiedusteluviranomaisten tehtäviin, myöskään salaiset pakkokeinot eivät kuulu niiden käytettävissä olevien tiedonhankintatoimivaltuuksien valikoimaan.

Tiedusteluviranomaisten tiedonsaantioikeudet voivat koskea sekä muilta viranomaisilta että yksityisiltä tahoilta saatavia tietoja.

Rikosasioiden tietosuojalain vaatimus tiettyjen nimenomaisten tietojen keräämistarkoitusten määrittelystä liittyy tiedonhankintatoimivaltuuksien ja tiedonsaantioikeuksien käytön edellytyksiä koskevan sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen. Vaatimus tietojen oikeutetuista keräämistarkoituksista liittyy puolestaan tiedonhankintatoimivaltuuksien ja tiedonsaantioikeuksien käytön hyväksyttävyyteen ja oikeasuhtaisuuteen.

Tiedusteluviranomaisten tiedonhankintatoimivaltuuksien ja tiedonsaantioikeuksien käytön hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta on perusteltua arvioida tiedusteluviranomaisten kansallisen turvallisuuden suojaamisen tehtäväkokonaisuutta eritellymmin niiden turvallisuuspoliisi-, turvallisuuspalvelu- ja tiedustelupalvelutehtävien kautta. Tiedonhankintatoimivaltuuksien ja tiedonsaantioikeuksien käytön hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden arvioinnin näkökulmasta yksittäisiin konkreettisiin rikoksiin ja hankkeisiin liittyvät turvallisuuspoliisitehtävät osana rikostorjuntaa ja turvallisuuspalvelutehtävät osana siviili- ja sotilastiedustelua ovat luonteeltaan lähempänä toisiaan kuin turvallisuuspalvelutehtävät ja yleisemmän tilannekuvan muodostamiseen liittyvät tiedustelupalvelutehtävät, jotka molemmat ovat osa siviili- ja sotilastiedustelua.

Tiedonhankintatoimivaltuuksien käytön edellytyksistä on säädetty erikseen tiedustelumenetelmien, salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaiset pakkokeinojen osalta. Tiedustelumenetelmien käytön yleisten edellytysten osalta erotetaan toisistaan valtiollisia toimijoita koskeva tiedonhankinta ja muita toimijoita koskeva tiedonhankinta. Valtiollisia toimijoita koskevassa tiedonhankinnassa tiedustelumenetelmän käytön on oltava tiedustelutehtävän kannalta tarpeellista ja muita toimijoita koskevassa tiedonhankinnassa tiedustelutehtävän kannalta välttämätöntä.

Tiedusteluviranomaisten oikeuteen saada salassapitosäännösten estämättä tietoja muilta viranomaisilta sovelletaan erillisiä säännöksiä Suojelupoliisin siviilitiedustelu- ja rikostorjuntatehtävien sekä sotilastiedusteluviranomaisten rikostorjuntatehtävien osalta. Tiedusteluviranomaisten oikeuteen saada tietoja yksityisiltä tahoilta sovelletaan puolestaan erillisiä säännöksiä Suojelupoliisin siviilitiedustelutehtävien, Suojelupoliisin rikostorjuntatehtävien ja sotilastiedusteluviranomaisten sotilastiedustelutehtävien osalta. Lisäksi erillisiä säännöksiä sovelletaan toisaalta Suojelupoliisin ja toisaalta sotilastiedusteluviranomaisten oikeuteen saada salassapitosäännösten estämättä tietoja eräistä viranomaisten ja yksityisten tahojen rekistereistä siviilitiedustelu- tai sotilastiedustelu- ja rikostorjuntatehtävien suorittamista varten.

Tietojen muun käsittelyn sääntely

Rikosasioiden tietosuojalain mukaan rekisterinpitäjä ei saa käsitellä keräämiään henkilötietoja niiden keräämistarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla (osa tietojen käyttötarkoitussidonnaisuutta).

Tietojen käsittelyä on niiden keräämisen lisäksi muun muassa niiden käyttö, rekisteriin
tallettaminen ja luovuttaminen.

Vaatimus tietojen keräämistarkoituksen kanssa yhteensopivasta tietojen käsittelytarkoituksesta on väljempi kuin olisi vaatimus tietojen keräämistarkoituksen kanssa samasta tietojen käsittelytarkoituksesta. Tietojen käsittelytarkoituksen yhteensopivuus tietojen keräämistarkoituksen (alkuperäisen käsittelytarkoituksen) kanssa viitannee siihen, että tietojen kerääminen ja muu käsittely palvelevat samaa tietojen käsittelyn yleistä tavoitetta, tässä kansallisen turvallisuuden suojaamista. Tietojen keräämistarkoituksen kanssa täysin sama tietojen käsittelytarkoitus kytkeytyisi tietojen konkreettiseen keräämistilanteeseen. Esimerkiksi talletettavat rekisteritiedoiksi muuntuvat tiedot irtautuvat keräämistilanteistaan mahdollista tulevaa käyttöä ennakoivien tallettamistarkoitustensa osalta.

Tiedusteluviranomaisten keräämien tiedustelutietojen käyttöön, rekisteriin tallettamiseen ja luovuttamiseen liittyvät tietojen käsittelytarkoitukset kytkeytyvät tiedusteluviranomaisten turvallisuuspoliisi-, turvallisuuspalvelu- ja tiedustelupalvelutehtäviin.

Tiedusteluviranomaisten turvallisuuspoliisitehtävissä on kyse kansallista turvallisuutta uhkaavien konkreettisten rikosten estämisestä ja paljastamisesta. Rikosten estämisessä tiedusteluviranomainen käyttää omia rikostorjunnan toimivaltuuksiaan tai ilmoittaa tietoonsa tulleesta hankkeilla olevasta rikoksesta muulle rikostorjuntaviranomaiselle. Rikosten paljastamisessa tiedusteluviranomainen ilmoittaa tietoonsa tulleesta jo tehdystä rikoksesta esitutkintaviranomaiselle.

Tiedusteluviranomaisten turvallisuuspalvelutehtävissä on kyse kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavien konkreettisten rikollisten tai muiden hankkeiden estämisestä ja paljastamisesta. Hankkeiden estämisessä tiedusteluviranomainen esimerkiksi ilmaisee tiedossaan olevan kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvan uhan muulle viranomaiselle tälle antamassaan lausunnossa. Jos tiedusteluviranomaisen tietoon tulee, että rikollinen hanke on oletettavasti edennyt hankkeilla olevan tai jo tehdyn rikoksen asteelle, se voi jatkaa tiedustelumenetelmän käyttöä salaisena tiedonhankintana rikoksen estämiseksi tai paljastamiseksi ja asiassa voidaan sittemmin käyttää myös muita rikostorjunnan toimivaltuuksia.

Tiedusteluviranomaisten tiedustelupalvelutehtävissä on kyse yksittäisiä konkreettisia hankkeita yleisemmän tilannekuvan muodostamisesta sotilasviranomaisten tai ylimmän valtiojohdon päätöksenteon tueksi. Sotilastiedusteluviranomaiset luovuttavat vieraan valtion sotilaallista toimintaa ja sen valmistelua koskevat tilannekuvatiedot muille sotilasviranomaisille. Suojelupoliisi ja sotilastiedusteluviranomaiset luovuttavat kansallisen turvallisuuden uhkia koskevat ilmiötason tilannekuvatiedot ylimmälle valtiojohdolle.

Henkilötietojen käsittelyn, muun muassa henkilötietojen rekisteriin tallettamisen ja talletettujen tietojen myöhemmän käytön, sääntely oli varsinkin aikaisemmin yleensä rekisterikohtaista. Nyttemmin on siirrytty usein tietokohtaiseen sääntelyyn. Näin on tehty muun muassa henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa, mutta ei henkilötietojen käsittelystä Puolustusvoimissa annetussa laissa.

Suojelupoliisin henkilötietojen käsittelyä koskeva säännös kattaa Suojelupoliisin siviilitiedustelu- ja rikostorjuntatehtävät. Sotilastiedusteluviranomaisten henkilötietojen käsittelyn osalta on säädetty erikseen sotilastiedustelurekisterin käyttötarkoituksesta sekä rikosten estämis- ja paljastamistehtävissä käytettävän turvallisuustietorekisterin käyttötarkoituksesta.

Tiedusteluviranomaiset voivat luovuttaa tiedustelutietoja muille viranomaisille ja joissakin tilanteissa myös yksityisille tahoille.

Suojelupoliisin osalta on säädetty sen oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä henkilötietoja muille viranomaisille ja yksityisille tahoille siviilitiedustelu- ja rikostorjuntatehtävän suorittamiseksi. Lisäksi säännöstä tietojen antamisesta poliisin virkamiehen vaitiolovelvollisuuden estämättä muun muassa kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi voidaan soveltaa myös Suojelupoliisin virkamieheen. Sekä Suojelupoliisin että sotilastiedusteluviranomaisten osalta on säädetty niiden oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä muita kuin henkilötietoja muille viranomaisille ja yksityisille tahoille siviili- tai sotilastiedustelutehtävän suorittamiseksi.

Rikosasioiden tietosuojadirektiivissä ja rikosasioiden tietosuojalaissa säädetyn perusteella henkilötietoja saadaan käsitellä muuhun kuin niiden keräämistarkoituksen kanssa yhteensopivaan tarkoitukseen vain, jos käsittelystä säädetään laissa (tietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeaminen). Tietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeaminen voi tarkoittaa niiden keräämistarkoituksen kanssa yhteensopimatonta käsittelyä muuhun rikosasioiden tietosuojadirektiivin ja/tai rikosasioiden tietosuojalain soveltamisalaan kuuluvaan tarkoitukseen taikka käsittelyä tarkoitukseen, joka ei kuulu lainkaan rikosasioiden tietosuojadirektiivin ja/tai rikosasioiden tietosuojalain soveltamisalaan.

Tiedustelutietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamisesta säädetään rikostiedustelun salaisilla pakkokeinoilla ja salaisilla tiedonhankintakeinoilla saatujen tietojen osalta ylimääräisen tiedon käyttöä koskevissa säännöksissä. Sääntely on rikostiedustelun kohteiden mukaisesti rikoskohtaista. Sitä sovelletaan sekä tiedot hankkineiden viranomaisten omaan tietojen käyttöön että tietojen mahdollisen luovuttamisen jälkeiseen käyttöön. Tiedustelutietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamisesta siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmillä saatujen tietojen osalta säädetään puolestaan niin kutsutuissa palomuurisäännöksissä. Sääntelyä sovelletaan tiedusteluviranomaisten tietoon tulleista hankkeilla olevista tai jo tehdyistä rikoksista toimivaltaisille viranomaisille ilmoittamiseen. Palomuurisäännöksissä tarkoitetut tiedot voidaan myös tallettaa.

Tiedustelutietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamisen mahdollistavia säännöksiä on talletettujen tietojen osalta henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa ja henkilötietojen käsittelystä Puolustusvoimissa annetussa laissa. Käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeaminen voi liittyä tietojen muille viranomaisille luovuttamiseen.

Suojelupoliisin osalta tietojen poliisiorganisaation sisäinen käsittely ja sotilastiedusteluviranomaisten osalta tietojen Puolustusvoimien sisäinen käsittely ovat omat kokonaisuutensa. Kyse on sekä tietojen saannista että niiden luovuttamisesta.

Tietojen sisällön sääntely

Rikosasioiden tietosuojalain mukaan käsiteltävien henkilötietojen on oltava käsittelyn tarkoituksen kannalta asianmukaisia ja tarpeellisia, eivätkä ne saa olla liian laajoja niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään (tietojen tarpeellisuusvaatimus).

Käsiteltävien tietojen sisällön osalta vaatimus sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sekä vaatimus tietojen käsittelyn hyväksyttävyydestä ja oikeasuhtaisuudesta kytkeytyvät säännöstasolla toisiinsa. Meillä on edellytetty, että tietojen käsittelyä koskevissa säännöksissä joko määritellään riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti käsittelyn tarkoituksen kannalta tarpeellisiksi katsottavat tiedot tai asetetaan vaatimus määrittää käsittelyn tarkoituksen kannalta välttämättömiksi katsottavat tiedot, kun säännöksiä sovelletaan tapauskohtaisesti.

Suojelupoliisin henkilötietojen käsittelyn osalta säännöksissä on määritelty käsiteltävät henkilön perustiedot. Sotilastiedusteluviranomaisten henkilötietojen käsittelyn osalta säännöksissä on puolestaan määritelty sotilastiedustelurekisterin ja turvallisuustietorekisterin tietosisällöt.

Kimmo Hakonen

tiedusteluvalvontavaltuutettu