Turvallisuuspoliisi, turvallisuuspalvelu vai tiedustelupalvelu?

Tiedusteluviranomaiset voidaan jakaa tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa perusteella kolmeen perustyyppiin. Nämä perustyypit ovat turvallisuuspoliisi, turvallisuuspalvelu ja tiedustelupalvelu. Mahdollisia ovat myös perustyyppien erilaiset yhdistelmät ja muunnelmat. Tiedusteluviranomaisten organisointitavalla on vaikutusta sekä tiedustelutoiminnan tehokkuuteen että tiedustelun kohteiden oikeusturvaan.

Turvallisuuspoliisi

Turvallisuuspoliisien tehtävänä on kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estäminen, paljastaminen ja selvittäminen. Rikosten estämisellä tarkoitetaan toimenpiteitä, joiden tavoitteena on estää rikos tai keskeyttää jo aloitettu rikoksen tekeminen. Rikoksen paljastamisella tarkoitetaan toimenpiteitä, joiden tavoitteena on selvittää, onko varsinaisen rikostutkinnan aloittamiselle perusteita.

Rikosten estämistä, paljastamista tai selvittämistä tukevassa salaisessa tiedonhankinnassa on kyse rikostiedustelusta. Turvallisuuspoliiseilla on yleensä tiedonhankintatoimivaltuuksien lisäksi kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estämisessä ja selvittämisessä käytettäviä vaikuttamistoimivaltuuksia.

Turvallisuuspoliisit toimivat yleensä poliisitoiminnasta vastaavan ministeriön alaisena.

Turvallisuuspalvelu

Turvallisuuspalvelujen tehtävänä on kansallista turvallisuutta uhkaavien rikollisten ja muiden hankkeiden torjunta.

Turvallisuuspalvelujen harjoittamassa salaisessa tiedonhankinnassa on kyse operatiivisesta siviilitiedustelusta ja siviilivastatiedustelusta sekä operatiivisesta sotilasvastatiedustelusta. Niiden toiminnassa painottuu kotimaantiedustelu. Turvallisuuspalvelujen kansallista turvallisuutta uhkaavien hankkeiden torjunnassa käytettävät vaikuttamistoimivaltuudet ovat oma kysymyksensä.

Siviiliuhkia torjuvat turvallisuuspalvelut toimivat yleensä valtion sisäisestä turvallisuudesta vastaavan ministeriön ja sotilaallisia uhkia torjuvat turvallisuuspalvelut valtion sotilaallisesta toiminnasta vastaavan ministeriön alaisena.

Tiedustelupalvelu

Tiedustelupalvelujen päätehtävänä on tukea ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittista päätöksentekoa (strateginen siviili- ja sotilastiedustelu). Sotilastiedustelupalvelut tukevat lisäksi sotilasviranomaisten sotilaallista toimintaa ja sen valmistelua (operatiivinen sotilastiedustelu).

Strategisessa tiedustelussa on kyse ylimmän valtiojohdon määrittämien tiedustelun painopisteiden mukaisten ilmiötason uhka-arvioiden perustaksi tarvittavien tietojen hankkimisesta operatiivisia tiedustelumenetelmiä käyttämällä. Tiedustelupalvelujen toiminnassa painottuu ulkomaantiedustelu. Niiden vaikuttamistoimivaltuudet ovat oma kysymyksensä.

Tiedustelupalvelut voivat toimia varsinkin strategisen tiedustelun osalta valtionpäämiehen tai pääministerin kanslian alaisena.

Tiedusteluviranomaisia koskevan sääntelyn haasteita

Operatiivinen siviilitiedustelu ja siviilivastatiedustelu sekä operatiivinen sotilasvastatiedustelu kohdistuvat yleensä kansallista turvallisuutta uhkaaviin rikollisiin hankkeisiin eli toimintaan, joka pitemmälle edetessään täyttäisi esimerkiksi terrorismi-, maanpetos- tai valtiopetosrikoksen tunnusmerkistön. Niiden kohteena voivat kuitenkin olla myös kansallista turvallisuutta uhkaavat muut kuin rikolliset hankkeet eli toiminta, joka ei ole sinällään rangaistavaa. Kyse voi olla esimerkiksi vieraan valtion harjoittamasta kohdevaltion tärkeitä etuja vahingoittavasta informaatiovaikuttamisesta. Operatiivisen sotilastiedustelun kohteena oleva vieraan valtion sotilaallinen toiminta tai strategisen siviili- ja sotilastiedustelun kohteena oleva toiminta ei ole yleensä itsessään rangaistavaa.

Rikostiedustelu kohdennetaan aina tiettyyn henkilöön, jonka oletetaan syyllistyvän tai epäillään syyllistyneen rikokseen. Myös siviili- ja sotilastiedustelu kohdennetaan yleensä tiettyyn henkilöön. Kyse on kansalliselle turvallisuudelle uhan varsinaisesti aiheuttavasta tai tiedustelutehtävään muuten liittyvästä henkilöstä. Kun kansallista turvallisuutta voivat uhata lähinnä vieraiden valtioiden sekä terroristi- ja rikollisjärjestöjen kaltaiset organisaatiotoimijat, siviili- ja sotilastiedustelua voidaan kohdentaa myös sellaiseen organisaatiotoimintaan, jolla ei ole kiinteää kytkentää tiettyyn yksilöityyn henkilöön.

Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä koskeva sääntely on rakennettu rikostiedustelun salaisia tiedonhankintakeinoja ja salaisia pakkokeinoja koskevan sääntelyn pohjalle. Sääntelytapa on toimiva varsinkin tiettyihin yksilöityihin henkilöihin kohdennettavan operatiivisen siviilitiedustelun ja siviilivastatiedustelun sekä operatiivisen sotilasvastatiedustelun yhteydessä. Sen sijaan organisaatiotoimintaan kohdennettavan operatiivisen sotilastiedustelun sekä strategisen siviili- ja sotilastiedustelun yhteydessä sääntelytapa voi olla haasteellisempi.

Operatiivinen sotilastiedustelu ja sotilasvastatiedustelu sekä operatiivinen siviilivastatiedustelu kohdistuvat yleensä vieraan valtion tai siihen rinnastuvan toimijan toimintaan. Valtiollisena toimijana pidetään myös vieraan valtion palveluksessa olevaa henkilöä tai vieraan valtion määräyksessä ja ohjauksessa toimivaa tahoa. Vieraan valtion ja sen edustajien harjoittaman sotilaallisen tai muuten vihamielisen toiminnan torjunnan yhteydessä vierasta valtiota arvioidaan sen kansainvälisen oikeuden subjektin asemasta käsin.

Globaalien tietoverkkojen toimintaympäristössä ajankohtaistuu kysymys valtion eräänlaisesta maa- ja vesialueeseen ja ilmatilaan vertautuvasta digitaalisesta alueesta ja sen aluevalvonnasta. Yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin kohdistuvien kyberhyökkäysten yhteydessä voi normaaliolojen ja poikkeusolojen välinen raja hämärtyä.

Vieraan valtion edustajana taikka terroristiryhmän tai järjestäytyneen rikollisryhmän jäsenenä toimivan henkilön perusoikeussuoja on oma kysymyksensä. Henkilön tällaisessa roolissa toimimisessa ei ole esimerkiksi kyse hänen yksityiselämästään ja henkilökohtaisista oloistaan näiden käsitteiden aidoimmassa merkityksessä.  

Tiedusteluviranomaisten tehtävien ja toimivaltuuksien sääntelyn kannalta keskeisiä tiedustelun kohteena olevan vaiheittain etenevän toiminnan saranakohtia ovat ne, joissa kansallista turvallisuutta uhkaava rikollinen hanke etenee konkreettisen estettävän rikoksen asteelle (välittömästi uhkaava tai käynnissä oleva rikos) ja mahdollisesti edelleen konkreettisen paljastettavan ja selvitettävän rikoksen asteelle. Siviili- ja sotilastiedustelun yhteydessä paljastuvista muista kuin tiedusteluviranomaisten tehtäväpiiriin kuuluvista hankkeilla olevista tai jo tehdyistä rikoksista toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoittaminen on oma kysymyksensä.

Konkreettisen estettävän rikoksen asteelle on edetty esimerkiksi silloin, kun henkilö pitää hallussaan välinettä tietyn rikoksen tekemistä varten tai sopii toisen henkilön kanssa tai laatii yksityiskohtaisen suunnitelman tietyn rikoksen tekemisestä taikka kun henkilö on jo aloittanut rikoksen tekemisen. Konkreettisen rikoksen paljastamisessa ja selvittämisessä on kyse täytetystä teosta taikka rikoksen yrityksestä tai valmistelusta, jos sellainen on säädetty kyseisen rikoksen osalta rangaistavaksi.

Siirtymä siviili- ja sotilastiedustelun piiriin kuuluvasta kansallista turvallisuutta uhkaavien rikollisten hankkeiden torjunnasta konkreettisten kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estämiseen, paljastamiseen tai selvittämiseen on merkityksellinen sen vuoksi, että siviili- ja sotilastiedustelun tiedonhankintatoimivaltuudet ovat rikostorjunnan tiedonhankintatoimivaltuuksia väljemmin säännellyt ja siviili- ja sotilastiedustelussa on käytettävissä eräitä sellaisia tiedonhankintatoimivaltuuksia, jotka eivät ole käytettävissä rikostorjunnassa. Toisaalta rikostorjunnassa on käytettävissä sellaisia tiedonhankinta- ja vaikuttamistoimivaltuuksia, jotka eivät ole käytettävissä siviili- ja sotilastiedustelussa. Siirtymä rikosten paljastamisesta rikosten selvittämiseen on puolestaan merkityksellinen oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuuden turvaamisen kannalta.

Suojelupoliisi

Suojelupoliisi oli vuoteen 2016 saakka muiden poliisiyksiköiden tapaan Poliisihallituksen alainen. Se siirrettiin vuonna 2016 suoraan sisäministeriön poliisiosaston ja vuonna 2019 edelleen suoraan sisäministeriön kansallisen turvallisuuden yksikön alaisuuteen. Suojelupoliisin organisatorinen yhteys muuhun poliisiin on näin ollen katkaistu.

Suojelupoliisin tehtävistä ja toimivaltuuksista säädetään sen sijaan edelleen poliisia koskevassa lainsäädännössä. Sen tehtävistä säädetään poliisin hallinnosta annetussa laissa, toimivaltuuksista poliisilaissa ja henkilötietojen käsittelystä henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa.

Suojelupoliisille on ollut säädettynä Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estämistehtävä ja -toimivaltuudet. Lisäksi vuonna 2014 tulivat voimaan Suojelupoliisin ja muidenkin poliisiyksiköiden rikosten paljastamistehtävää ja -toimivaltuuksia koskevat nimenomaiset säännökset. Rikosten paljastamistoimivaltuudet rajoittuvat sekä Suojelupoliisin että muiden poliisiyksiköiden osalta terrorismi- ja maanpetosrikoksiin. Suojelupoliisilta poistuivat rikosten selvittämistehtävä ja -toimivaltuudet siviilitiedustelulakien voimaantulon myötä vuonna 2019.

Suojelupoliisille oli säädettynä kansallista turvallisuutta uhkaavien hankkeiden torjuntatehtävä jo ennen tiedustelulakeja, mutta Suojelupoliisin varsinaisista kansallista turvallisuutta uhkaavien hankkeiden torjuntaan liittyvistä tiedonhankintatoimivaltuuksista säädettiin vasta siviilitiedustelulaeissa.    

Myös Suojelupoliisin ylimmän valtiojohdon turvallisuuspoliittista päätöksentekoa tukevista tiedonhankintatoimivaltuuksista säädettiin vasta siviilitiedustelulaeissa.

Sotilastiedusteluviranomaiset

Sotilastiedusteluviranomaisia ovat Pääesikunta ja sen alaisena toimiva Puolustusvoimien tiedustelulaitos. Sotilastiedusteluviranomaiset ovat osa Puolustusvoimia, joka on hallinnollisesti puolustusministeriön ja toiminnallisesti puolustusvoimien ylipäällikkönä toimivan tasavallan presidentin alainen.

Pääesikunnan organisaatiorakenteessa olivat vuoteen 2014 saakka strategisen ja operatiivisen sotilastiedustelun tehtävät sijoitettuina tiedusteluosastoon sekä Suomen maanpuolustusta vaarantavien rikosten estämistehtävä tutkintaosastoon. Toimivaltuuksista oli säädetty ainoastaan rikosten estämistehtävän osalta (ylimpänä päätöksentekijänä Pääesikunnan tutkintaosaston päällikkö). Tutkintaosastolle kuului myös rikosten selvittämistehtävä ja -toimivaltuudet (ylimpänä päätöksentekijänä tältäkin osin Pääesikunnan tutkintaosaston päällikkö), mutta tämä ei koskenut maanpuolustusta vaarantavia rikoksia, joiden selvittäminen kuului Suojelupoliisille.

Vuodesta 2014 lähtien strategisen ja operatiivisen sotilastiedustelun tehtävät sekä maanpuolustusta vaarantavien rikosten estämistehtävä ovat olleet Pääesikunnan organisaatiorakenteessa sijoitettuina tiedusteluosastoon (rikosten estämistoimivaltuuksien osalta ylimpänä päätöksentekijänä Pääesikunnan vastatiedustelusta vastaava apulaisosastopäällikkö). Rikosten selvittämistehtävä ja -toimivaltuudet ovat kuuluneet samasta ajankohdasta lähtien oikeudelliselle osastolle (ylimpänä päätöksentekijänä Puolustusvoimien asessori), mutta tämä ei ole koskenut maanpuolustusta vaarantavia rikoksia, joiden selvittäminen kuului tuossa vaiheessa edelleen Suojelupoliisille. Vuonna 2014 tulivat voimaan myös tiedusteluosaston rikosten paljastamistehtävää ja -toimivaltuuksia koskevat nimenomaiset säännökset (ylimpänä päätöksentekijänä tältäkin osin Pääesikunnan vastatiedustelusta vastaava apulaisosastopäällikkö).

Vuonna 2019 säädettiin sotilastiedustelulaissa sotilastiedusteluviranomaisten strategisen sotilastiedustelun sekä operatiivisen sotilastiedustelun ja sotilasvastatiedustelun toimivaltuuksista (ylimpänä päätöksentekijänä Pääesikunnan tiedustelupäällikkö). Maanpuolustusta vaarantavien rikosten selvittämistehtävä siirtyi samassa yhteydessä Suojelupoliisilta Keskusrikospoliisille.

Suojelupoliisin ja sotilastiedusteluviranomaisten välinen työnjako ja yhteistyö

Siviili- ja sotilastiedustelun kohteet ovat osittain päällekkäisiä. Kohteiden päällekkäisyyttä liittyy esimerkiksi Suomen maanpuolustukseen kohdistuvaan ulkomaiseen tiedustelutoimintaan, vieraan valtion Suomen maanpuolustusta uhkaavaan toimintaan (Suomen maanpuolustus osana Suomen tärkeitä etuja), yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja vaarantavaan toimintaan ja Suomen maanpuolustusta uhkaavaan terrorismiin.

Ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteinen kokous käsittelee siviili- ja sotilastiedustelun kohteita koskevat painopisteet valmistelevasti. Sisäministeriö ja puolustusministeriö antavat painopisteet tämän jälkeen Suojelupoliisille ja Puolustusvoimille. Siviili- ja sotilastiedustelua sovitetaan yhteen tasavallan presidentin, valtioneuvoston kanslian, ulkoministeriön, sisäministeriön ja puolustusministeriön kesken sekä tarvittaessa muidenkin ministeriöiden ja viranomaisten kesken (strateginen taso).

Suojelupoliisin ja sotilastiedusteluviranomaisten on toimittava yhteistyössä toistensa kanssa siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi sekä annettava tässä tarkoituksessa toisilleen tarpeellisia tietoja sen estämättä, mitä salassapitovelvollisuudesta säädetään (operatiivinen taso). Henkilötietojen luovuttamisesta on säädetty erikseen. Tiedustelumenetelmien käyttöä on sovitettava tarvittaessa yhteen virkamiesten työturvallisuuden varmistamiseksi sekä salaisessa tiedonhankinnassa käytettävien taktisten ja teknisten menetelmien ja suunnitelmien paljastumisen estämiseksi (taktinen taso).

Tietoliikennetiedustelun kohdistamiseen liittyvän teknisten tietojen käsittelyn ja itse tietoliikennetiedustelun toteuttaa teknisesti Puolustusvoimien tiedustelulaitos sekä sotilastiedustelun että Suojelupoliisin toimeksiannosta siviilitiedustelun osalta.

Rikosten estämisen, paljastamisen ja selvittämisen osalta on säädetty siitä, että poliisi voi suorittaa Pääesikunnan pyynnöstä sellaisen toimivaltaansa kuuluvan yksittäisen toimenpiteen, johon Pääesikunnalla ei ole toimivaltaa. Poliisi saa luovuttaa yksittäisten tietojen lisäksi tällaisella toimenpiteellä saadut tallenteet ja asiakirjat Pääesikunnalle käsittelemättöminä. Siviili- ja sotilastiedustelun osalta ei ole säädetty vastaavanlaisesta virka-apuluonteisesta tietojen käsittelemättöminä luovuttamisesta.  

Kansainvälinen viranomaisyhteistyö

Viranomaisen tyypillä voi olla vaikutusta sen mahdollisuuksiin osallistua kansainväliseen viranomaisyhteistyöhön. Tässä suhteessa voidaan erottaa toisistaan tiedustelu- ja turvallisuuspalvelujen välinen yhteistyö, lainvalvontaviranomaisten välinen yhteistyö (poliisiyhteistyö) sekä oikeusviranomaisten välinen yhteistyö (oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla). Lainvalvontaviranomaisia ovat meillä poliisi, Tulli ja Rajavartiolaitos. Oikeusviranomaisia ovat esitutkintaviranomaiset, syyttäjät ja tuomioistuimet.

Kansainvälisessä viranomaisyhteistyössä voi olla kyse tiedonvaihdosta, toimivaltuuksien käyttämistä sisältävän virka- tai oikeusavun antamisesta taikka toimivaltuuksien käyttämisestä yhdessä.

Kimmo Hakonen
tiedusteluvalvontavaltuutettu