Vielä kerran palomuurista

Käsittelin ensimmäisessä ja toisessa vuosikertomuksessani tiedustelulakien niin kutsuttuja palomuurisäännöksiä, jotka koskevat siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käytön yhteydessä saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamista. Eduskunnan oikeusasiamies otti ensimmäisessä vuosikertomuksessani esittämäni laintulkinnan omasta aloitteestaan selvitettäväksi ja antoi asiassa vastikään päätöksen, jonka mukaan esittämäni laintulkinta ei ollut oikeudellisesti hyväksyttävä.

Julkinen ammatillinen keskustelu tiedustelulainsäädännön soveltamiseen mahdollisesti liittyvistä tulkinnanvaraisuuksista on tervetullutta. Esitän seuraavassa eräitä näkökohtia palomuurista käytävän keskustelun jäsentämiseksi ja helpottamaan oikeusasiamiehen päätöksen merkityksen arvioimista. Kuten yleensäkään moniulotteisissa laintulkintatilanteissa, myöskään siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käytön yhteydessä saatujen tietojen rikostorjuntaan luovuttamisessa ei ole kyse pelkästään yksittäisistä säännöksistä, vaan myös niiden keskinäisistä suhteista ja sijoittumisesta lainsäädännön kokonaisuuteen.

Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käyttäminen rikostorjuntaan

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaisesti siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä saadaan käyttää vain siviili- ja sotilastiedustelun tarkoitukseen eli tietojen hankkimiseen kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta. Tiedustelulakien mukaisia siviili- ja sotilastiedustelun kohteita ovat muun muassa vieraan valtion asevoimien toiminta ja sen valmistelu, ulkomainen tiedustelutoiminta, terrorismi sekä kansanvaltaista yhteiskuntajärjestystä vakavasti uhkaava toiminta. Salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen käyttämisestä rikosten estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen on säädetty erikseen. Esimerkiksi siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiin kuuluvaa paikkatiedustelua ei saada näin ollen käyttää ”salaisena paikkaan kohdistuvana etsintänä” rikosten selvittämisen tarkoituksessa.

Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käyttämisen yhteydessä saatujen tietojen luovuttaminen rikosten ja vaaratilanteiden torjuntaan

Siviili- ja sotilastiedustelussa hankitaan tietoja tiedusteluviranomaisten omassa kansallista turvallisuutta suojaavassa toiminnassa hyödynnettäväksi, ylimmän valtiojohdon päätöksenteon tukemiseksi ja muiden viranomaisten kansalliseen turvallisuuden liittyviä tehtäviä varten.

Tiedusteluviranomaiset voivat hyödyntää siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmiä käyttämällä hankkimiaan tietoja, kun ne laativat strategisia ja operatiivisia uhka-arvioita, jotka eivät koske konkreettisia rikoksia tai vaaratilanteita. Uhka-arvioita voidaan luovuttaa ylimmälle valtiojohdolle tukemaan sen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittista päätöksentekoa, muille turvallisuusviranomaisille tukemaan niiden toiminnan suuntaamista sekä esimerkiksi lupaviranomaisille, jos kansallinen turvallisuus on säädetty lupaharkinnassa huomioon otettavaksi seikaksi.
 
Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käyttämisen yhteydessä voidaan saada konkreettisia rikoksia ja vaaratilanteita koskevia tietoja. Tällaisten tietojen luovuttamiseen rikosten ja vaaratilanteiden torjuntaan vaikuttaa tietojen käyttötarkoitussidonnaisuutta ja siitä poikkeamista koskeva sääntely. Kyse on tällöin muun muassa siitä, millaiseksi kansallisen turvallisuuden suojaamisen tehtäväkokonaisuus mielletään.

Rikostorjunnassa on kyse rikosten estämisestä, paljastamisesta ja selvittämisestä. Rikoksen estämisellä tarkoitetaan rikoksen varsinaisen estämisen lisäksi myös jo aloitetun rikoksen tekemisen keskeyttämistä. Rikoksen paljastaminen tarkoittaa toimenpiteitä, joiden tavoitteena on selvittää, onko esitutkinnan eli rikoksen selvittämisen aloittamiselle perustetta. Välittömästi uhkaamassa olevaa vaaratilannetta torjuttaessa on usein samalla kyse hankkeilla olevan rikoksen estämisestä ja käynnissä olevaa vaaratilannetta torjuttaessa jo aloitetun rikoksen tekemisen keskeyttämisestä.

Rikokset ja vaaratilanteet voivat olla tiedusteluviranomaisten tehtäväpiiriin kuuluvia tai kuulumattomia. Tiedusteluviranomaisten tehtäväpiiriin kuuluvia rikoksia ovat erityisesti maanpetos-, valtiopetos- ja terrorismirikokset sekä niiden tehtäväpiiriin kuuluvia vaaratilanteita erityisesti aseelliset hyökkäykset ja niitä vastaavat uhat. Tällaiset rikokset ja vaaratilanteet kohdistuvat kollektiiviseen turvallisuuteen. Niiden tekijöinä tai aiheuttajina ovat yleensä vieraiden valtioiden ja terroristijärjestöjen kaltaisten organisaatiotoimijoiden edustajat. Kollektiiviseen turvallisuuteen kohdistuvien vaaratilanteiden torjuntaan voidaan käyttää äärimmillään sotilaallisia voimakeinoja.

Maanpetosrikokset liittyvät siviili- ja sotilastiedustelun kohteena olevaan ulkomaiseen tiedustelutoimintaan, valtiopetosrikokset siviili- ja sotilastiedustelun kohteena olevaan kansanvaltaista yhteiskuntajärjestystä vakavasti uhkaavaan toimintaan sekä terrorismirikokset siviili- ja sotilastiedustelun kohteena olevaan terrorismiin. Maanpetos-, valtiopetos- ja terrorismirikosten rangaistusasteikot ilmentävät tekojen vakavuutta tekijän syyllisyyden näkökulmasta, mutta eivät välttämättä kyseisten rikosten vahingollisuutta ja vaarallisuutta kansallisen turvallisuuden kannalta. Esimerkiksi maanpetosrikoksiin kuuluvan turvallisuussalaisuuden paljastamisen osalta on tekijän syyllisyyden näkökulmasta merkitystä sillä, onko tietojen paljastuminen ollut tahallisesti aiheutettua vai huolimattomuudesta johtuvaa. Kansallisen turvallisuuden kannalta paljastuneiden tietojen laatu on teon tahallisuutta tai tuottamuksellisuutta merkityksellisempää.

Tiedustelulakien palomuurisäännösten mukaan tiedusteluviranomaiset saavat ilmoittaa toiselle turvallisuusviranomaiselle tehdystä rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kolme vuotta vankeutta, hankkeilla olevasta rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta, ja hengelle, terveydelle tai vapaudelle aiheutuvasta merkittävästä vaarasta taikka huomattavan ympäristö-, omaisuus- tai varallisuusvahingon uhasta. Palomuurisäännösten soveltamisalaan kuuluvat vaara- ja vahinkotilanteet on määritelty samalla tavoin kuin salaisiin tiedonhankintakeinoihin ja salaisiin pakkokeinoihin liittyvissä ylimääräisen tiedon käyttämistä koskevissa säännöksissä.

Oikeusasiamiehen päätöksen mukaan palomuurisäännökset ovat tietojen käyttötarkoitussidonnaisuuden ja siitä poikkeamisen osalta erityissäännöksiä suhteessa rikosasioiden tietosuojalain sekä poliisin henkilötietolain ja Puolustusvoimien henkilötietolain yleissäännöksiin. Päätöksen mukaan palomuurisäännöksiä tulee soveltaa sekä tiedusteluviranomaisten tehtäväpiiriin kuulumattomiin että niiden tehtäväpiiriin kuuluviin rikoksiin. Palomuurisäännösten soveltamisalaan eivät rangaistusasteikkojensa perusteella kuulu maanpetosrikoksista tehty tuottamuksellinen turvallisuussalaisuuden paljastaminen, tehty puolueettomuusmääräysten rikkominen ja tehty maanpetoksellinen yhteydenpito, valtiopetosrikoksista tehty laiton sotilaallinen toiminta sekä terrorismirikoksista tehty matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten ja hankkeilla oleva tai tehty terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistäminen.

Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käyttämisen yhteydessä saatujen tietojen käyttäminen rikostorjunnassa

Tiedusteluviranomaisilla on siviili- ja sotilastiedustelun lisäksi tehtäviä, jotka liittyvät puolustusvalmiuden ylläpitämiseen sekä konkreettisten kansallista turvallisuutta uhkaavien rikosten estämiseen ja paljastamiseen ja kansallista turvallisuutta uhkaavien vaaratilanteiden estämiseen.

Informaatio-oikeudellisessa sääntelyssä erotetaan yleensä toisistaan viranomaisen sisäinen tietojen käyttäminen ja tietojen luovuttaminen toiselle viranomaiselle. Viranomaisorganisaation rakenteella on siten vaikutusta tietojen käsittelyä koskevan sääntelyn soveltamiseen.

Oikeusasiamiehen päätöksen mukaan palomuurisäännöksiä tulee soveltaa sekä tietojen luovuttamiseen toiselle viranomaiselle että niiden käyttämiseen tiedusteluviranomaisen omassa toiminnassa.

Siviili- ja sotilastiedustelun tiedustelumenetelmien käyttämisen yhteydessä saatujen tietojen oma-aloitteinen ja pyynnöstä tapahtuva rikostorjuntaan luovuttaminen

Tiedusteluviranomaisen luovuttaessa tietoja toiselle rikostorjuntaviranomaiselle voi kyse olla siviili- tai sotilastiedustelun tiedustelumenetelmän käyttämisen yhteydessä paljastuneesta rikoksesta tai toisen rikostorjuntaviranomaisen tiedossa jo ennestään olleesta rikoksesta. Ensin mainitussa tilanteessa tiedusteluviranomainen ilmoittaa rikoksesta oma-aloitteisesti toiselle rikostorjuntaviranomaiselle ja jälkimmäisessä tilanteessa tiedusteluviranomainen luovuttaa rikosta koskevia tietoja toiselle rikostorjuntaviranomaiselle tämän pyynnöstä. Jos kyseessä on tehdyn rikoksen selvittäminen, luovutettuja tietoja voidaan käyttää esitutkinnan suuntaamiseen tai näyttönä rikosasiassa.

Oikeusasiamiehen toisen vuosikertomukseni eduskuntakäsittelyn yhteydessä tiedusteluvalvontavaliokunnalle antaman lausunnon mukaan palomuurisäännöksiä tulee soveltaa sekä tietojen oma-aloitteeseen että pyynnöstä tapahtuvaan rikostorjuntaan luovuttamiseen.

Kimmo Hakonen
tiedusteluvalvontavaltuutettu